COP24 : ce qui est discuté et pourquoi arriver à un accord est plus complexe qu'il n'y parait

11 décembre 2018

Près de 100 ministres sont attendus à Katowice, en Pologne, pour conclure les négociations des Nations Unies sur la lutte contre le changement climatique à la COP24. L’objectif ? Convenir d'un plan concret pour mettre en œuvre l'Accord de Paris sur le climat de 2015 d'ici 2050.

Les enjeux sont élevés et les différends sont nombreux. « Nous ne pouvons pas échouer à Katowice », avait déclaré le Secrétaire général de l'ONU, António Guterres, lors de la cérémonie d'ouverture de la COP24 le 3 décembre.

Un sentiment repris par le Président de la COP24, Michał Kurtyka. « Sans succès à Katowice, il n'y a pas de succès à Paris », avait prévenu le Polonais. Dans la capitale française, il y a trois ans, les pays avaient décidé de tout mettre en œuvre pour maintenir la hausse de la température mondiale bien en dessous de 2 °C par rapport aux niveaux préindustriels et aussi proche que possible de 1,5 °C.

A Paris, les Etats parties de l’Accord avaient choisi 2018 comme date limite pour adopter les lignes directrices de mise en œuvre ou « programme de travail ». Les 197 parties à la Convention des Nations Unies sur le changement climatique (CCNUCC) sont réunies en Pologne pour convenir de la manière dont elles vont atteindre les objectifs fixés. 

« Certains pourraient dire que ce sera une négociation difficile. Je sais que ce n'est pas facile. Cela nécessite une volonté politique ferme de trouver un compromis », a déclaré le chef de l’ONU lors de la cérémonie d'ouverture. « Mais pour moi, ce qui est vraiment difficile, c’est de pêcher à Kiribati et de voir son pays risquer de disparaître ou pour un agriculteur ou un berger du Sahel de perdre ses moyens de subsistance et la paix. Ou être une femme à la Dominique ou dans tout autre pays des Caraïbes qui subit ouragan après ouragan, détruisant tout sur son passage », avait expliqué M. Guterres.

Historiquement, les négociations multilatérales sur le climat sont difficiles, les pays essayant souvent de protéger leurs intérêts nationaux, y compris économiques. C’est pourquoi les engagements pris à Paris ont été salués comme novateurs à bien des égards. Outre l'objectif de 2 °C / 1,5 °C, l'accord incluait les engagements suivants : augmenter le financement de l'action climatique, y compris l'aide financière fournie par les pays industrialisés aux pays en développement ; élaborer des plans nationaux pour le climat d’ici à 2020, avec des objectifs et cibles autodéterminés ; protéger les écosystèmes, y compris les forêts ; renforcer l'adaptation et réduire la vulnérabilité au changement climatique.

S'accorder sur la manière de concrétiser tout ce qui précède est une question politiquement et techniquement complexe qui inclue la diversité des réalités locales, les différentes catégories de pays, les questions relatives au poids de la science, les problèmes d'argent, et qui finit par revenir à une notion toujours aussi complexe : la confiance entre les nations.

Photo ONU Info/Yasmina Guerda
La Conférence sur le climat, COP24, à Katowice, en Pologne.

1. Un objectif commun, mais des parties différentes et des réalités différentes

Le premier point de tension est que certains pays ressentent le besoin d'une action mondiale plus vivement que d'autres. C’est le cas, par exemple, des petits pays insulaires, ceux du Sahel ou les régions polaires.

En outre, on estime que les pays industrialisés bénéficient depuis des décennies d’une économie sans limitation des émissions de gaz à effet de serre et qu’ils devraient donc supporter le fardeau des efforts mondiaux visant à inverser la tendance. Mais d’autres affirment que certains pays en développement ont maintenant des émissions record et que la responsabilité de l’action climatique devrait leur incomber davantage.

L’Accord de Paris a établi un équilibre délicat pour réunir tous les pays. Tous les pays ont reconnu que le changement climatique était un problème mondial qui nécessitait une réponse mondiale. Tous ont manifesté la volonté de contribuer aux efforts collectifs d'action pour le climat, comme en témoigne l’existence aujourd’hui de 181 plans d'action nationaux pour le climat dotés d'objectifs déterminés soumis à l'ONU.

Cependant, les pays étant confrontés à des réalités différentes et des niveaux de développement économique et social différents, les actions et les obligations des 197 parties doivent être différenciées en conséquence, notamment en ce qui concerne le financement de l'action pour le climat. À la COP24, de nombreuses discussions ont porté sur la manière de prendre en compte et de gérer ces différentes réalités de manière équitable pour toutes les parties, tout en veillant à ce que les mesures climatiques les plus ambitieuses puissent entrer en action.

2. Catégories de pays

La Convention sur les changements climatiques, adoptée en 1992, divise ses 197 parties en deux groupes principaux : le groupe des pays industrialisés, qui en compte 43, et le groupe des pays en développement, qui en compte 154, dont 49 « pays les moins avancés ».

Les contributions et les responsabilités de chaque groupe en matière d’action pour le climat diffèrent sur la manière dont elles communiquent leurs actions de manière transparente et régulière ; la fourniture d'un soutien, notamment en termes de financement ou de transfert de technologie, maintenant et à long terme.

Étant donné que les deux groupes ont été créés il y a plus de 25 ans et que certaines situations socio-économiques nationales ont évolué entre-temps, certaines parties estiment que la composition de ces groupes pourrait être réexaminée à l’occasion de la mise en œuvre des engagements pris à Paris. Cependant, il n'y a pas de processus pour changer ce groupe - et aucun n'est planifié ou anticipé, ce qui en fait un autre point complexe de cette COP24.

3. « Adhérer à » ou « prendre note de » la science ?

Afin de faciliter les discussions politiques et de fournir une base factuelle, divers rapports scientifiques sont en cours d’examen à la COP24. L'un d'entre eux est le rapport spécial sur le réchauffement de la planète de 1,5 °C, préparé par le Groupe intergouvernemental d'experts sur l'évolution du climat (GIEC), composé de centaines de scientifiques du monde entier.

Le rapport, commandé dans le cadre de l'Accord de Paris, indique que limiter l'augmentation des températures à 1,5 °C d'ici la fin du siècle par rapport à l'époque préindustrielle reste possible, mais requiert un changement « sans précédent » dans tous les aspects de nos sociétés.

Alors que tous les pays reconnaissent la nécessité de lutter contre le changement climatique, l'un des débats de la COP24 est de savoir si l’on doit « adhérer » ou simplement « prendre note » du rapport du GIEC. Cette technicité linguistique apparemment minime soulève une question cruciale : dans quelle mesure la politique doit-elle reposer sur la science ? Cela montre également une différence sur le degré d'urgence et d'intensité que divers pays souhaitent engager dans la lutte contre le changement climatique.

4. L’épineuse question du financement

L'action pour le climat - qui nécessite de nouvelles technologies, infrastructures et compétences - représente un coût que certains pays, en particulier les moins développés et les plus vulnérables, ne peuvent supporter seuls.

À Paris, les pays donateurs se sont engagés à mobiliser chaque année 100 milliards de dollars pour financer l'action pour le climat dans les pays en développement, à compter de 2020. Ce chiffre inclurait les contributions publiques et privées, ce qui rend assez complexe le suivi et l’évaluation. Les pays sont en désaccord sur la proximité de la réalisation de cet objectif et s'il sera atteint d'ici 2020.

Une autre question brûlante est le manque de clarté sur ce qui constitue le « financement du climat », de nombreux pays signalant que leur « aide au développement » est une « aide à l'action pour le climat ». Ce manque de clarté complique considérablement les discussions et des points d’interrogations concernant le suivi, la transparence et les responsabilités sont sur la table.

5. Directives pour renforcer la confiance entre les nations

Tous les pays reconnaissent la nécessité de mettre en place des lignes directrices afin de pouvoir passer à la mise en œuvre de l'Accord de Paris. Tous sont conscients de l'échéance de 2018. Cependant, si nous voulons faire vite et bien, des efforts et des investissements sont nécessaires - notamment en matière de transition économique, de réductions ambitieuses des émissions de gaz à effet de serre et de partage de technologies et de connaissances.

En définitive, la confiance entre les pays est un élément important qui ne peut être construit que si des mesures de transparence tangibles sont en place.

« Nous n'avons pas le temps pour des négociations sans limites », avait déclaré le Secrétaire général de l’ONU, António Guterres. « Un programme de travail achevé libérera le potentiel de l'Accord de Paris. Cela instaurera la confiance et indiquera clairement que les pays sont sérieux dans la lutte contre le changement climatique », avait-il souligné.

Les conversations sur le suivi et l'évaluation, avec la mise en place potentielle de systèmes d'évaluation par les pairs, sont très difficiles. Les négociations sur toutes ces questions sont censées durer jusqu'à la fin de la semaine.

« De nombreuses divisions politiques subsistent. De nombreuses questions doivent encore être résolues », a déclaré la Secrétaire exécutive de la Conference-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), Patricia Espinosa, lors du lancement du débat de haut niveau mardi. « Mais je pense que l’achèvement du travail est à notre portée », a-t-elle déclaré, confiante, aux dizaines de décideurs réunis devant elle.

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