【专题报道】秘书长“大吐苦水”——“欠费”和僵化机制使联合国财政陷入危机

2019 年 6 月 20 日

今年五月,联合国各部门接到来自秘书长办公室的“命令”,暂停录用和非员额招聘工作,原因是需要大力度节省开支,以使该组织度过财政危机。6月4日,古特雷斯秘书长在向联大财政和预算委员会通报秘书处的财政状况时表示,会员国拖欠“会费”和预算的僵化机制使得联合国的财政状况陷入目前境地。请听联合国新闻李茂奇的报道。

联合国预算主要由三部分组成:经常性预算、维和行动预算、国际刑事法庭余留机制预算。秘书长古特雷斯6月4日向联大行政和预算委员会表示,联合国财政危机已经孕育多年,原因有很多,解决每一个问题都需要采取不同的措施。不幸的是,这次秘书处无力再继续周旋,绕过这一危机,即使所有会员国按时全额缴纳“会费”,联合国在年底仍将面临现金问题。

古特雷斯:“在过去两年中,我多次对本组织日益恶化的财政状况表示关切。到2018年底,已经达到底线。我们的现金短缺发生在今年早些时候,而第三季度是最大的问题。较早出现现金短缺意味着我们必须在今年更早的时间、并在更长的时间段内从工作周转金和特别账户等流动性机制中提款。2018年,我们的现金在5月份告罄,不得不求助于工作周转金。尽管今年作出了许多努力来控制支出,但我们很可能在8月份用完现金,因此须向工作周转金借款。

此外,现金赤字现在非常严重,以致工作周转金和特别账户出现不足。2018年,为了支付工资,我们在近年来第一次被迫使用已结束的维持和平特派团的资源。2019年,尽管越来越多的会员国提前付款,而且我们采取了额外措施使支出与流动性预测保持一致,即使在收缴摊款情况保持乐观情形,我们的准备金也可能在9月或10月用尽,迫使我们再次使用已结束的维持和平特派团的资源来满足经常性预算需求。在过去三年中,工作周转金在一年当中有四分之一时间处于告罄状态。去年,当我们用尽所有的流动性储备时,我们超过了临界点。如果我在一年之内不是两次采取行动来控制支出,目前所面临的危机会更大。”

 

 

众所周知,美国是联合国的“欠费”大户。在联合国2018年至2019年约54亿美元两年期经常性预算和2018年7月到2019年6月约70亿美元的维和预算中,美国分别负担22%的经常性预算,28.5% 的2018年后6个月的维和预算及27.9%的2019年头6个月的维和预算摊款。但由于美国制定上限、只同意承担联合国维和经费份额的25%,从而导致近3%、约2亿美元的维和预算差额需要填补。秘书长古特雷斯今年1月11日写信给联合国193个会员国,告知目前会员国拖欠联合国维和行动的经费高达20亿美元,其中美国的欠款占到三分之一。据测算,截止到今年1月1日,美国拖欠联合国的经常性预算金额为3亿8100万美元,拖欠的维和经费为7亿7600万美元。

古特雷斯在联大财政和预算委员会会议上以不点名的方式再次呼吁美国尽快履行缴费义务。

古特雷斯:“讨论财务状况从来都不是一件容易的事。我想强调的是,我们没有试图针对任何国家。我们只是想解决一场危机。我鼓励你搁置政治分歧和对某些提议的长期反对。我敦促你们与我一道,为本组织奠定坚实的财政基础。我们正处于一个转折点,我们下一步做什么对于未来几年至关重要。我敦促你们再次承诺按时全额缴纳你们的财政摊款。这对联大所有会员国都适用。我感谢已经这样做的会员国。我还要感谢那些尽管面临困难的经济条件,仍继续尽一切努力这样做的国家。”

古特雷斯表示,联合国财政状况陷入危机的一个主要原因是会员国经常性预算和维和预算欠款增加。然而,预算核算方法固有的结构性弱点和僵化加剧了现金短缺状况。联大预算规则规定,如果不把预算中的所有支出都花掉,就需要把没有花掉的钱退还给会员国,包括拖欠会费的会员国,但没有把钱花出去是因为当时账上没有可以支配的现金。最终,支出的推迟变为预算的削减。在这种情况下,预算的执行不再受方案规划、而是受手头现金供应的驱动,这违背了减少投入、注重成果的原则。

古特雷斯:“2019年,我采取了额外措施来避免更大的危机,指示管理人员调整开支。由于近70%的经常性预算支出用于支付薪金和相关工作人员费用,招聘延误正在造成运作问题。但是推迟其他支出以支付工资也是不可持续的。将支出推迟到未来预算期只会将今天的问题转移到明天。我们的许多支出没有由分摊会费支付,而是由自愿捐款支付。这些地方可能有很多现金,但我们不能把这些现金转移到经常性预算中来。令人感到荒谬的是,我没有任何管理预算的自由,但完全有自由不把我没有的钱花在我认为最好的解决方案上。现在该是面对预算程序的荒谬之处、认真研究需要进行的变革的时候了。”

古特雷斯表示,同经常性预算一样,维持和平行动也面临资金流动的挑战。由于欠款和延迟付款增加,维持和平行动的累积现金余额正在减少。目前,在役维和行动的未缴摊款达15亿美元。

 

联合国图片/Marco Dormino
联合国马里稳定团在该国北部执行任务。

 

古特雷斯:“截至5月底,尽管现金余额为13亿美元,理论上可以支付我们大约两个月的行动,但两个大型特派团只有可以支付两周行动的现金,三个特派团已经出现赤字。这意味着我们不能偿还部队和警察派遣国的费用,从而违反了我们对这些国家的义务。本组织在2018年底和2019年第一季度末欠部队和警察派遣国的金额超过2.5亿美元。截至2019年6月底,这一债务可能再次超过4亿美元,与2018年6月底的情况类似。本组织无法以可预测和及时的方式偿付我们的部队和警察出兵国,妨碍了他们为我们的维持和平行动提供挽救生命支持的能力。”

古特雷斯表示,这场财政危机不仅限于2018-2019年预算期,如果不立即采取措施,情况将会恶化。他强调,财政状况恶化正在使联合国无法完成既定的任务,也在破坏改革努力。

古特雷斯:“是的,我们可以控制支出,我们正在这样做,并且已经尽一切可能避免我们的授权任务受到影响,即使最终不可能完全避免。但是,即使控制支出,我们也不能解决问题,这意味着我们处在一个完全荒谬的境地,这是我在任何组织中从未见过的。即使是我们自2005年以来首次动用的已结束的维和盈余也不足以弥补赤字。我们无力支付工资和供应商的服务将对我们的声誉和行动的连续性造成灾难性影响。如果我们不采取紧急行动,坚定地解决日益恶化的财政状况,我们就有可能使我们的工作和改革受到破坏。”

古特雷斯表示,为化解目前的财政危机,需要采取三项措施:首先,需要增加资金的流动性,将工作周转金增加到3.5亿美元。其次,必须解决结构性弱点,改变僵化的预算核算和使用规则。第三,暂时暂停向会员国返还未支配余额,直到现金状况正常化。

李茂奇,联合国纽约总部报道。