【专题报道】维和过渡期——联合国探讨在维和行动撤离后如何加强保护平民 

在尼日尔,非政府武装组织针对平民的袭击和军事行动正在加剧,为防控新冠疫情而采取的边境关闭和行动限制措施使得特定群体在袭击面前显得尤其脆弱。
© 儿基会图片/Juan Haro
在尼日尔,非政府武装组织针对平民的袭击和军事行动正在加剧,为防控新冠疫情而采取的边境关闭和行动限制措施使得特定群体在袭击面前显得尤其脆弱。

【专题报道】维和过渡期——联合国探讨在维和行动撤离后如何加强保护平民 

和平与安全

自1948年以来,联合国已部署了71个维持和平行动。近年来,随着各国和平过渡和国家功能的重建,联合国维和人员和特派团的数量都有所减少,但这绝不表示联合国面临的挑战正在减少,在维和过渡期,实地对特派团的需求仍然很高,平民持续面临袭击的威胁。那么,如何在过渡期避免人员安全方面的断层?如何支持相关责任和资源的移交?在今年的“联合国维持和平人员国际日”到来之际,联合国纽约总部举行了高级别在线活动,探讨在联合国维和行动缩编和撤离期间和之后如何加强对平民的保护。请听联合国新闻张立的报道。 

5月24至28日是第四届“平民保护周”。爱尔兰、美国、科特迪瓦、印度尼西亚和肯尼亚常驻联合国代表团以及联合国人权高专办共同举行了“在联合国维和过渡时期加强保护平民”的高级别在线讨论活动。 

爱尔兰外交与国防部长西蒙·科文尼(H.E Simon Coveney)发表致辞指出,目前,联合国维和行动中有500多人来自爱尔兰,但维和行动的最终目的是让世界不再需要维和行动。 

科文尼:“我们的最终目标是生活在一个不再需要维和行动的世界中。在这一总体目标的前提下,我们必须设立维和特派团,为长期的可持续和平创造条件。这意味着发展更全面的冲突预防、解决与和解机制。” 

科文尼指出,去年,联合国秘书长古特雷斯将维和过渡作为联合国系统的优先事项之一。近年来,联合国维和行动陆续从海地、科特迪瓦、利比里亚等国撤出,并从这些国家的维和过渡期吸取了许多经验。 

 

2019年3月,武装分子袭击奥戈萨古村,造成150多名平民死亡,一名妇女和她的女儿走过被毁房屋的废墟。
联合国儿基会/Seyba Keïta
2019年3月,武装分子袭击奥戈萨古村,造成150多名平民死亡,一名妇女和她的女儿走过被毁房屋的废墟。

 

科文尼:“首先,在时机和环境方面,一个稳定的环境对于维和过渡至关重要,既要保护平民,又要保护特派团取得的来之不易的成果…… 第二,包容性,我们知道,具有包容性的和平进程会更加成功。在计划维和过渡的时候,我们需要确保将维和特派团的有关职责安全及时地移交给国家,并酌情移交给区域和国际机构以及民间社会组织。第三,过渡需要一种全面的方法。维和特派团部队和警察派遣国已经与特派团寻求保护的人建立了持久的关系,规划和执行过渡是我们利用我们的知识和兑现我们对这些社区的承诺的关键时刻…… 最后是资源。简而言之,我们不能让维和过渡的决定取决于联合国系统内部的预算状况,而是要取决于我们对平民以及刚刚建立的和平所面临的风险的评估。” 

科文尼指出,从长远来看,保护平民的最佳方法是解决冲突的根源,促进人权和建立可持续和平。“我们的任务是实现正确的过渡,以确保维和人员为和平事业所做的牺牲不会丢失”。  

联合国负责维和行动的副秘书长拉克鲁瓦表示,结束维和行动有多种不同的方法,最佳选择是在明确和切合实际的基准逐渐得到满足时,其他情况包括安理会成员国改变了优先事项,或东道国明确表示不再希望维和行动继续存在。无论是哪种情况,都应提前为维和过渡做好准备。 

拉克鲁瓦:“首先,必须考虑到所有维和行动,而不仅是那些即将缩减规模和/或已经在缩减规模的维和行动。我认为所有维和行动都必须被视为处于过渡之中,因为当地的局势一直在演变发展。如果我们要为过渡做好准备,首先,我们必须与在该领域的合作伙伴以整合的方式进行合作,比如发展伙伴,人道伙伴,其他区域、次区域组织以及双边伙伴。但最重要的是,东道国政府,因为如果我们要创造条件来进行最终的缩编和过渡,我们不应寻求其他形式的国际支持,而是应该考虑缩编到以东道国政府、地方和国家主管部门、地方社区为主。这就是我们要做的。因此,与地方和国家当局以及社区建立信任,进行能力建设,尤其是建立一个更安全、更有利于和平的环境的关键职能,这是必不可少的。” 

拉克鲁瓦表示,在维和行动进入过渡期时,其优先事项需要不断演变,包括在资源方面。 

拉克鲁瓦:“现在,随着我们朝着过渡的方向前进,我们必须在确定任务优先次序的方式上逐步演变。我相信,就像我们为南苏丹警察制定培训计划时所做的那样,进行更多的能力建设,并尽可能地与当地国家主管部门建立信任,这使我们能够逐渐将所谓的平民保护点转移到基本上由社区和当地警察运行。这就是我们要做的。换句话说,在朝向过渡发展的过程中,我们需要不断变化,这在资源方面也颇具意义。我认为项目资金很重要,它们在其他领域也发挥着重要作用,包括能力建设。我认为,随着我们朝着过渡的方向发展,资金应成为维和行动资源中越来越大的一部分。” 

 

为躲避暴力而流离失所的莫桑比克平民。
联合国驻莫桑比克办事处图片/Philip Hatcher-Moore
为躲避暴力而流离失所的莫桑比克平民。

 

非营利组织安理会报告组织(Security Council Report)执行主任、前秘书长利比里亚事务特别代表兼联合国利比里亚特派团负责人兰德格伦(Karin Landgren)通过联利特派团撤离的经验谈到了安理会如何更有效地在过渡时期改善对平民的保护。 

兰德格伦:“我们此前已经经历过维和行动的结束。国家有保护平民的能力。我们如何实现更具保护性和更无缝的过渡?我曾经历过许多联合国维和行动关闭和缩减的经验,包括缩减规模。比如在利比里亚的维和行动,当时我在那儿,我们为了过渡积极筹划了整整3年,尤其是在将安全职能移交给政府方面。大约十年前,当安理会要求维和行动开始过渡时,他们预想将维和行动的剩余任务移交给联合国国家工作队,但这一移交构想无济于事。” 

兰德格伦指出,保护平民的核心职责需要回归东道国政府。无缝过渡意味着建立延续性,以避免安全断层的发生。她还提出了维和行动不可取代的三大方面:警察和军队的存在,国际政治影响以及在首都以外地区的巨大支持作用。 

兰德格伦:“让我们更仔细地审视断层问题。首先让我们认识到,维和部队的两个要素是联合国国家工作队无法复制的。一是国际警察和军队的存在。他们撤离后将造成真空,一些行动方甚至会看到导致安全威胁增加的机会。 

国家工作队难以复制的另一个因素是维和行动的国际政治影响。军队的存在和政治影响这两个方面都需要得到充分利用,以保护平民。但是保护一词涵盖广泛的行动。众多的行动者帮助提供保护,比如人权高专办联合国儿童基金会,以及国际红十字会等组织,它们没有任何军队或警察组成部分,但确实需要它们积极的实地参与。 

 

2017年3月,联合国南苏丹特派团(UNMISS)的埃塞俄比亚籍维和人员在联合国平民保护点外护送当地妇女,使她们在外出寻找柴禾时不至遭遇袭击。
南苏丹特派团图片/Nektarios Markogiannis
2017年3月,联合国南苏丹特派团(UNMISS)的埃塞俄比亚籍维和人员在联合国平民保护点外护送当地妇女,使她们在外出寻找柴禾时不至遭遇袭击。

 

在过渡时期减弱的第三个要素是联合国在首都以外的存在。在利比里亚这个很难到达的小国,我经常要求联合国国家队的成员和我一起旅行。有一次,我乘坐直升飞机前往位于该国另一端的菲什敦(Fish Town),开发计划署的负责人告诉我,可悲的是,当联利特派团撤离时,开发署将永远不会再访问菲什敦。  

当我们考虑到联合国存在的连续性时,请记住维和行动资产带来的巨大支持作用,包括航空资产、安全、通信、野战医院、道路翻修、燃料供应等等。以我的经验,联合国维和行动的相对可靠性和为此类运作提供的资金使联合国国家工作队在脆弱的环境中更大范围地开展工作变得容易得多,尤其是继续在社区一级工作。” 

兰德格伦表示,在维和行动撤离时,安全局势可能会恶化,来自国际层面的压力可能会减弱。特定国家的维和力量确实会受到打击。大多数安全人员的自身经验远不及开展联合国维和行动所需的能力,因此仍需要从联合国内部,与实地和政府共同制定过渡战略。安理会长期以来一直在寻求基准,以使东道国政府和国家工作队拥有共同的进展愿景。在维和行动撤离时,这些基准十分重要,尤其是安全和保护方面的基准。 

张立,联合国纽约总部报道。