【专题报道】联合国人权事务委员会对“和平集会权”如何解读？
联合国《公民权利和政治权利国际公约》第21条对和平集会权做了如下规定：和平集会之权利，应予确认。除依法律之规定，且为民主社会维护国家安全或公共安甯、公共秩序、维持公共卫生或风化、或保障他人权利自由所必要者外，不得限制此种权利之行使。
当前，包括2019冠状病毒病大流行在内的最新事态发展对这一权利的实现造成了前所未有的挑战，而乔治·弗洛伊德之死引发了全世界对“黑人的生命也珍贵” 抗议活动的支持，进一步凸显了和平集会权的重要性。
在这样的背景下，联合国人权事务委员会7月29日发表了一份关于和平集会权的解释，定义了适用的实体集会和虚拟或在线聚会的范围，并概述了政府的义务。
人权事务委员会委员、南非人权专家克里斯托夫·海因斯（Christof Heyns）在过去两年中为起草这份文书组织了委员会的讨论。
人权事务委员会委员、南非人权专家克里斯托夫·海因斯
海因斯：“这个文件是在向所有国家和全世界的人们解释，当我们说每个人都有和平集会权的时候，我们到底是什么意思。 什么时候集会是和平的？ 什么时候事情变得具有暴力性？ 警察可以做什么？ 社会对参与者的期待是什么，参与者对社会的期待又是什么？”
联合国人权事务委员会由18位专家组成，他们对《公民权利和政治权利国际公约》的执行情况进行监测，此次就《公约》有关和平集会权发布的全面法律指导，也称为《一般性评论》。这份25页长的评论澄清了“和平集会”一词的含义，以协助173个缔约国履行其《公约》义务。
海因斯指出，“个人参加和平集会以表达自己的意见、进行庆祝或宣讲冤屈是一项基本人权。它同与政治自由相关的其他权利一起构成了民主社会的基础。在民主社会中，可以通过讨论和说服而不是使用武力来实现变革。”
海因斯：“我毫不怀疑，在许多以前没有示威的世界中，示威已经成为了一个广为接受的表达自己的形式。 因此，我的国家南非有了更多的示威游行，每年有1万2000次，在许多其他国家也是如此。与此同时，也出现了更多的非致命武器的使用。 这就是为什么我们认为让游戏规则、接触规则变得更加清晰非常重要，所有各方都应知道能够期望彼此做什么，并且知道边界在哪里。”
根据《一般性评论》，“每个人，包括儿童、外国公民、妇女、移民工人、寻求庇护者和难民，都可以行使和平集会的权利；和平集会的形式可能多种多样：在公共场所和私人场所，在户外和室内，以及以在线方式进行。”
在阿富汗的一个政治集会上，妇女们对政治进程表示支持。（2019图片）
《评论》也阐述了国家的义务。
海因斯：“国家的一般义务仍然是尊重集会。这里既有消极义务，也有积极义务。消极义务是，在许多情况下，简单地说，国家必须允许集会发生。但是，积极的义务是可能有必要协助某些集会。例如，如果在交通繁忙的街道上集会，国家则可能需要设置路障。这是国家的一项普遍义务。此外，以透明的方式执法也很重要。因为这样就不会产生这样一种社会——他们会把抓住、将你送入没有标记的车辆，而那是人们最后一次看到你。因此，如果需要行使国家权力，需要逮捕或使用武力，都显然应该是来自国家。因此，这里的原则是透明，出发点是警务人员和执法人员必须是可识别的，可以通过姓名，或者编号来识别，每个人都知道，如果事情出了错，事后可以问责。”
海因斯进一步指出，“对公共秩序或公共安全的一般性提及，或潜在暴力发生的不确定风险，并不是政府禁止和平集会的有力基础。对参加和平集会的任何限制都应基于对参与者行为的区别或个性化评估。对参加和平集会的一揽子限制是不恰当的。”
《评论》还对许多当前问题提供了指导，例如，集会参与者有权佩戴口罩或头巾遮盖脸部；政府不应收集个人数据来骚扰或恐吓参与者；各国政府还不能因互联网或任何网站在组织或请求和平集会方面发挥了作用而阻断互联网或关闭任何网站。
海因斯：“我们从一开始就认为，要由人们来决定他们如何着装，如何投射自己形象，但可能会有例外。这很重要，一个人如果需要遮住脸，你就可以遮住脸，这或许是抗议活动的一部分，例如，因为他们要进行讽刺或传达一个信息，而要戴印有某个政客的脸的面具，也可能是因为他们想保护自己的隐
私，或者担心报复，他们可能会感到不安全。因此，基于这些考虑，我们认为通常情况下，人们应该能够带面罩。但是，举例来说，如果有合理的理由怀疑有人犯罪，那么当局可以要求该人不要戴面罩。如果他们想逮捕某人，他们必须能够确定该人的身份，因此要求这个人不戴面罩是合理的。”
在应对抗议示威的过程中，国家可能派出便衣警察来控制局势。对此，由18名委员组成的人权事务委员会的观点是怎样的呢？
海因斯：“我们的确接受，在某些情况下，国家可能有必要使用便衣警察。 例如，如果有成千上万的人群，并且有些人渗透其中，想制造麻烦，破坏整个集会。如果他们使用暴力，那必须由国家来处理。 因此，便衣警察可能发挥作用，尽管有人认为他们不应该在集会中扮演任何角色，但这事关国家利益。但是，如果他们随后开始进行制止、逮捕或使用武力，那么他们首先必须证明自己的身份，然后才能这样做。”
人权事务委员会还在《一般性评论》中强调，新闻记者和人权观察员有权监督和记录任何集会，包括暴力和非法集会。
在一些集会中，事情往往会变得激化，出现暴力。在“黑人的生命也珍贵” “运动中，全美各地都出现了一些令人触目惊心的暴力和破坏财产行为。
海因斯：“我认为，示威常常是一种释放社会压力的‘安全阀门’。它是人们走上街头表达对一个特定问题强烈感受的一种方式，人们在说，‘跟我打交道，而且你要面对这样一个事实，我们有数千人’，这是对社会的一个警告。但这不一定是对抗的方式，因为这里有一个必须去解决的问题，作为一
个社会，我们集体有机会对这个问题做一些事情。研究表明，和平集会在实现其目标方面通常比暴力抵抗更为有效。 因此，一旦越过了界限并使用了暴力，如果涉及伤害或死亡的暴力，财产遭到严重破坏，一旦发生这种情况，就会很难调头。这会使社会两极分化。”
去年4月，尼加拉瓜多地爆发反对政府的示威游行，警方的暴力镇压导致近300人死亡，2000多人受伤。图为尼加拉瓜首都马那瓜的一名抗议者手持标语：“他们是学生，不是罪犯”。
海因斯指出，从和平抗议转变为暴力跨越了一道门槛，不仅使局势失控，同时也与抗议者实现诉求的目标背道而驰。
海因斯：“在很多情况下，问题并没有真正得到解决，而是在社区中陷入僵局或变得根深蒂固。但是，通过非暴力，通常有回头的可能性，因为门槛没有被超越，很多情况下问题可以解决，尽管我并不是说它总是奏效。如果我们看看过去50年里世界发生了什么，就会发现，许多重大变化都是由于和平集会而发生的。如果我们通过民权运动看美国种族歧视的终结，那其实就是在重新谈判整个社会契约。在此之前，妇女也是通过游行示威获得了投票权，甚至（塞尔维亚前总统）米洛舍维奇的倒台，以及我们今天对环境的看法，我们对同性恋权利的看法以及对冲突的看法等等，其中许多都受到非暴力和平集会的重大影响。这就是为什么我认为全世界的社会不仅要容忍，而且要为这种机会提供便利，让潜在压力得以公开，并加以解决。”
海因斯还指出，从某种角度而言，政府承担保障和平集会权的义务，协助和平集会有序进行，也能够让抗议者诉求的支持度得到“事实检验”。
海因斯：“当然，在某些情况下，人们进行组织和集会，他们认为有一百万人会去，然而最后只有10个人。然后他们会看到社会对这种想法并不真正感
兴趣。因此，这是对特定想法的支持度进行测试的非常重要的工具，无论是对更广泛的社会，还是对参与其中的人们而言都是这样。 ”
黄莉玲，联合国纽约总部报道。