【专题报道】开展全球救援，联合国集合基金如何运作——专访联合国人道协调厅财务官杨臻黛
人道主义援助
刚刚过去的2022年，世界继续经历着严峻的人道主义挑战，在战乱冲突、疾病疫情、气候变化与自然灾害等多重因素的触发下，既有危机和新危机彼此交织，跨境难民和境内流离失所者数量居高不下，救援需求不断攀升。与此同时，世界各国的经济形势持续低迷，粮食价格攀升，通货膨胀高企，人道主义救援的资金来源面临巨大约束。在这两方面力量的交互中，作为全球人道主义救援资金体系的关键工具，联合国是如何通过人道主义集合基金（humanitarian pooled funds）筹集和发放资金，为世界各地需要援助的人们“雪中送炭”的呢？对此，《联合国新闻》采访了人道主义事务协调厅（人道协调厅）集合基金管理司的财务官员杨臻黛博士。
联合国新闻：什么是联合国人道主义集合基金？它在联合国在世界各地开展的人道援助工作中发挥着怎样的作用？
杨臻黛：所谓的人道主义集合基金，就是由多个捐资方将捐款投入到一个共同的资金池，按照事先共同认可的宗旨、原则和机制，集合运用到人道主义救援行动中去的信托基金。
目前，联合国人道协调厅所管理的集合基金有两大类，一是全球中央应急基金（Central Emergency Response Fund），二是国家集合基金（Country-Based Pooled Funds）。
中央应急基金由2005年联大60/124号决议成立，于2006年开始运行，接受全球范围内任何国家的人道主义救灾项目申请，按照“拯救生命原则”进行项目评审，由联合国系统内的基金、方案和专门机构来执行项目。
而国家集合基金则是专门用于特定国家的人道主义救援行动的基金，可以根据该国人道主义救援需要而设立和关闭，最早的一支是1997年成立的安哥拉救灾基金，目前在运行中的包括阿富汗、乌克兰、也门、叙利亚、埃塞俄比亚等20支国家集合基金，其项目执行伙伴包括为数众多的国际非政府组织、本国非政府组织，以及联合国系统内机构。
2022 年 8 月 18 日，在巴基斯坦俾路支省，一对因暴雨和洪水而流离失所的母子。
联合国新闻：2022年，人道主义集合基金的筹资和拨款情况、工作成效怎样？
杨臻黛：2022年，乌克兰战争爆发，阿富汗局势动荡，埃塞俄比亚、也门、叙利亚、刚果民主共和国、布基纳法索、缅甸等国的冲突持续，萨赫勒地区经历干旱和粮食危机，巴基斯坦洪水泛滥……世界各地的人道主义危机不断涌现，规模庞大，持续时间长，应对复杂。同时，无论是政府、企业还是个人，捐资方本身也面临着巨大的经济困难和资源约束。
在这样的宏观环境下，作为稳定可期、灵活高效的常备资金池，人道协调厅旗下的集合基金在2022年发挥了不同寻常的救灾作用。
其中，20支国家集合基金总共筹得了13.3亿美元资金，向约700个执行伙伴的1200个项目投放了12.3亿美元救灾款，创出了历史最高记录。
中央应急基金筹得了6.12亿美元资金，连同历年结余一起，向涉及43个国家的81个危机投放了6.95亿美元救灾款，成为继2020年之后的第二高峰。
这两类基金合计投入了19.3亿美元救援，提供了粮食、药品、营养、水与卫生用具、紧急庇护所、弱势群体保护、交通与通讯设施等关键救助，成为身处危机之中的人们可信赖的生命线，并且持续赢得了国际社会的信任。
在马里梅纳卡医院康复和强化营养教育中心 (URENI)，营养师Sadio Yalcouyé 正在为因严重营养不良而住院的儿童准备 F-100 和 F-75配方奶 。
联合国新闻：在成功运行的背后，集合基金的优势功能在哪里？
杨臻黛：
在集合基金诞生之前，国际社会往往要在危机爆发之后，开展紧急倡议、呼吁，组织救援募资，延缓了应对速度；而且，捐资方各自评估形势、分配资源、组织救援行动，力量分散，成本巨大；更重要的是，由于缺乏组织协调，救援单位各自为政，行动滞后、缺位、重叠，综合效率低下。
而有了集合基金之后，捐资方可以将分散的资源汇集起来，建立常备的资金池，一旦面临突发的危机，可以按照事先认可的宗旨和机制，立即启动救援行动，大大提高了响应速度；对于长期危机，则可以开展长期规划和行动。
尤其重要的是，可以通过资金的力量，将联合国系统内外的救援机构领导和组织起来，协调行动，共同开展灾情评估、项目设计、优先排序、筛选、互补，避免重叠和真空，实现最大的救援效果。
我们看到，自2020年以来，人道主义危机明显进入了加速通道。根据人道协调厅每年的权威报告《全球人道主义概览》的数据，全球需要人道主义援助的人口数从2020年的1.68亿翻番到了2023年预测的3.39亿，纳入救援计划的最脆弱的人口数从1.09亿跃升到了2.3亿！需求在急剧扩大，而救助资源做不到同步扩张，因此，如何挖掘潜力，发挥既有资源的最大效果，在集合基金之间互相配合、优势互补，成为一个重大课题，也成为人道协调厅集合基金管理司的工作重点。
一名 6 岁的女孩在乌克兰顿涅茨克地区新解放的莱曼市的一个检查站等待领取救生用品，包括水和食物。
联合国新闻：具体而言，两类基金有何差异，如何实现优势互补？
杨臻黛：中央应急基金和国家集合基金的主要区别在于：前者面向全球，后者面向特定国家；前者侧重于应对突发危机或持久危机的突然恶化，后者侧重于应对持久性危机；前者的执行伙伴仅限于联合国系统内的十多家方案、基金、专门机构（如儿基会、难民署、粮食署、世卫组织等），实力雄厚，管理稳定，项目规模大，而后者的执行伙伴除了联合国系统内机构之外，包括了数千家国际和当地非政府组织，扎根本土，覆盖广泛，具有深入到最基层的灵活、巨大的行动力量，但管理水平不同，风险各异，项目规模不一；前者由联合国人道主义紧急救济协调员（即领导人道协调厅的联合国副秘书长）在顶层做出放款决策，后者由所在国的联合国驻地协调员或人道主义协调员在当地做出放款决策。
由于执行伙伴的差异，中央应急基金和国家集合基金的风险暴露、项目申报和审批机制、汇款难度和速度、运行成本也不同。作为中央应急基金执行方的联合国系统内机构，具有比较成熟的内部管理和风险把控、稳定可靠的银行路径，可以迅速拨款到位；而作为国家集合基金执行方的数量巨大的当地救灾伙伴，其内部管理、风险控制、监测报告等方面的水平参差不齐，而且很多国家的政治和货币银行体系不稳定，账户管理和汇款路径面临诸多挑战。
以对乌克兰的人道主义救援为例，人道协调厅利用中央应急基金的响应速度优势和国家集合基金的伙伴网络优势，进行了出色的组合。在危机爆发当日，紧急救济协调员就通过中央应急基金的“快速应对窗口”做出了2000万美元的拨款决策，随后，在危机升级之后，又做出了4000万美元的拨款决策，用于俄乌交界地区的救灾行动，向95万灾民提供了健康、庇护所、食品、水与卫生等紧急救助。与此同时，作为国家集合基金之一的乌克兰人道主义基金，立即建立了快速通道来拓展边境两边的新的执行伙伴，与中央应急基金互相补充，着眼于持久性的需求，投放到了多门类的援助，用于保护平民，提供基础生活服务。2022年全年，乌克兰国家集合基金的规模和伙伴网络迅速扩张，总共发放了1.9亿美元救灾款，37%投向国际非政府组织，33%投向本国非政府组织，30%由联合国系统内机构执行。
值得一提的是，国家集合基金的运作，起到了培育和拓展当地伙伴网络的作用，并且通过项目评审、交付执行、跟踪监督，帮助和辅导救灾伙伴提升在人员、管理、风险控制、财务和业务报告等方面的能力，这可以认为是国家集合基金的一个重要优势和“溢出效应”。
Mona 和她的女儿 Amirah 第四次到也门马里布省 Aljufinah 国内流离失所者营地的流动诊所看医生。
联合国新闻：面向2023年，人道主义集合基金的工作重点和发展方向如何？
杨臻黛：根据人道协调厅新近发布的《2023年全球人道主义概览》估算，2023年全球需救助的人口高达3.39亿，即地球上每23人中就有一人需要人道主义救助，比2020年每45人中有一人需要救助的情况增加了一倍。这其中，最脆弱的目标救助人口为2.3亿，对他们的救助需要515亿美元的资金投入，可以说是史无前例的挑战。
如何应对？从本源来看，人道主义危机背后深层次的原因在于贫困、不平等、政治冲突、人口激增、资源争夺、气候变化等等，因而，帮助世界各国走上和平、包容、可持续发展的道路，是预防和减少人道主义危机的根本出路，联合国近年来所倡议的人道主义-发展-和平纽带（humanitarian-development-peace nexus）正体现了这一思路。
着眼于人道主义集合基金领域，2023年的重点包括：在科学评估的基础上，加强对战略优先事项的投入，提高对最弱势群体的救助，资助早期行动和预见性行动；利用集合基金的杠杆，提高本国和地方组织在救援中的领导、决策和参与；加强筹资力度，拓宽捐资方基础，扩大伙伴关系等。
尤其需要强调的一点是，在集合基金项目的规划和执行中，包括需求评估、项目设计、执行、跟踪、报告、评估等各个环节，都要强化对受灾者的责任。正如联合国人道主义紧急救济协调员马丁•格里菲思在《2023年全球人道主义概览》前言中提到的那样， “人道主义援助不是一个慈善问题，而是一个受灾民众的权利问题”，我们必须“把危机中的人放在我们所做的一切的最中央……从对受灾民众的责任出发来考虑一切工作。”
一名护士站在阿富汗加德兹一家医院的新生儿病房内。