【专题报道】立足本土，协同全球，提升战略投入 ——专访联合国人道主义国家集合基金财务官员杨臻黛博士

2022年1月6日人道主义援助

2021年，全球人道主义局势继续处于动荡不安之中，新冠疫情、气候变化、自然灾害、战乱冲突等因素不断引发人道主义危机，跨境难民和境内流离失所者持续攀升，给救援行动带来前所未有的挑战。面对挑战，联合国人道主义事务协调厅（Office for the Coordination of Humanitarian Affairs，简称OCHA或人道厅）努力发挥政策、宣传、资金、信息等方面的领导和协调作用，给身处危机之中的人们送去切实的救助和希望。

这其中，由人道厅所管辖的20支人道主义国家集合基金（Country-Based Pooled Funds, 简称CBPFs）创出了11.2亿美元的年度最高筹资纪录，全年向约1300个项目投放了8.5亿美元的救灾款，成为最脆弱的灾民的生命线。

对此，我们对该基金总部的财务官员杨臻黛博士进行了专访，请她就基金的概况、特点、成功经验和未来方向作一介绍和展望。

图片由杨臻黛提供

联合国人道厅国家集合基金财务官员杨臻黛博士参加捐资方视频会议

联合国新闻：什么是人道主义国家集合基金？

杨臻黛：与单一捐资方所发起的基金不同，所谓的集合基金，就是由多个捐资方共同投入，运用于特定方向的基金。而人道主义国家集合基金，就是由多个捐资方共同投入资金，专用于特定国家的人道主义救援行动的基金。由于联合国人道厅在救援方面的全球核心协调地位，故而受到成员国的信托，负责国家集合基金的运行管理。

目前，人道厅管辖了20支国家集合基金，规模最大的是设在土耳其的叙利亚跨境人道主义基金，2021年投放了1.5亿美元的救灾项目款；其次是也门人道主义基金，2021年的项目规模为1.1亿美元；接下来是8600万美元的阿富汗基金，6900万美元的南苏丹基金，6300万美元的埃塞俄比亚基金，以及6200万美元的叙利亚基金；其他还包括苏丹、索马里、刚果民主共和国、尼日利亚、伊拉克、黎巴嫩、中非共和国、巴勒斯坦被占领土、缅甸、尼日尔、委内瑞拉、乌克兰、约旦、巴基斯坦的国家基金。

自1997年面向安哥拉救灾的首支国家基金成立以来，近25年中，国家集合基金累计筹集和使用了近80亿美元的救灾款，在全球人道主义资金体系中具有举足轻重的力量。

OCHA/Virginie Bero

中非共和国的非政府组织在国家集合基金的资助下通过移动诊所向儿童提供医疗健康服务

联合国新闻：人道主义国家集合基金在2021年的运行状况如何？

杨臻黛：2021年，这20支国家集合基金获得了来自39个捐资方的11.2亿美元捐款，作出了8.5亿美元的救助决策，包括6.2亿美元已拨付款项和2.3亿美元尚在项目报审过程中的款项。

就6.2亿美元已拨付的款项而言，涉及623个执行伙伴的977个具体救援项目，为灾民提供了包括水与卫生（1.05亿美元，17.3%）、健康（9370万美元，15.4%）、粮食（9250万美元，15.2%）、紧急庇护设施（9190万美元，15.1%）、弱势群体保护（8070万美元，13.3%）、教育（445万美元，7.3%）、营养（384万美元，6.3%），以及难民营管理、后勤保障、早期恢复、协调与支持、通讯设施等领域的急需的人道主义救援，面向7200万灾民开展救助行动，直接受援者超过400万人。

无论是叙利亚、也门的长期战乱冲突，阿富汗、缅甸突发的局势恶化，索马里、苏丹的干旱，南苏丹的水灾，还是长期的贫困、饥荒，集合基金一直处于救灾的第一线，快速、灵活、深入地开展救灾行动，赢得了卓越的声誉。

OCHA Afghanistan

阿富汗居民领取由国家集合基金提供的粮食援助

联合国新闻：在这些成绩的背后，国家集合基金具有怎样的特点和经验？

杨臻黛：无论大小，国家集合基金的共同特定在于，深入一线、倾斜本土、公平申请、流程透明、快速响应、把控风险。

在组织架构上，位于纽约的国家集合基金总部，负责制定全球的战略、政策、制度、系统；位于人道厅国家办公室内的各集合基金团队，则负责具体的基金战略规划、项目审批、监测、报告与伙伴关系管理。这样的安排，使得基金运作既能具有全球标准，又能快速、灵活地响应本国救灾需求。

这其中，特别值得一提的是本地化的特点。集合基金的执行方主要包括联合国系统内机构、国际NGO组织、本国NGO组织三大类，另外有少量项目由红十字/红新月组织执行。多年来，各基金致力于提高受灾国本地的救灾响应能力，通过伙伴筛选、培训、辅导、监测、审计等措施，帮助他们提升治理结构、管理水平、内控制度、人员素质，达到联合国执行伙伴的门槛标准，在风险可控的范围内，使得本国NGO组织的项目份额从2014年的24%提高到了2021年的34%，本国和全球NGO组织的合计份额从61%提高到79%，对当地救灾和长期建设发挥了积极的、可持续的影响，取得了令人称道的成就。

从2005年到2021年的十五年间，国家集合基金的年度筹资金额从1570万美元跃升到11.2亿美元，从最初的4个捐资方拓展到近90个捐资方，充分体现了国际社会的信任和支持。

OCHA/Eve Sabbagh

在尼日利亚国家集合基金的资助下，境内流离失所的妇女参加社区活动

联合国新闻：在既有成就的基础上，国家集合基金目前的工作重点和未来的发展方向如何？

杨臻黛：目前总部正在推进的一项大工程，是对《国家集合基金全球指南》的全面修订。上一版全球指南是2015年出台的，2017年作了稍许修订，如今五年过去，在运行环境、重点目标、系统、操作等方面都发生了诸多变化，因而，基金总部正在开展全方位的征询和研讨，预计在2022年一季度完成全面修订工作。

在救灾资金运用方面，要进一步提升救灾项目的战略性、杠杆作用和增加值，不仅用于弥补缺口，而且要加强战略优先事项的投入，引导对最弱势群体、边缘化人群的救助，提高对过去受到忽视的性别平等、残疾人救助、教育等领域的投入。尤其要改进救助方式，激励变革创新，更好地运用数据来进行救灾决策，进一步支持救灾早期行动和预见性行动，通过国家集合基金的放款来促进人道主义伙伴关系，与其他资金机制优势互补，提升救助效果。同时，要在救灾本地化方面更进一步，强化对执行伙伴的风险管理和能力建设，优化运行模式和管理系统，提升运行效率、效果和灵活性，加强项目监测、报告机制。

在筹资方面，未来要继续加大筹资力度，探索新的渠道和方式，拓宽捐资方基础。各个国家集合基金的年度筹资目标设为本国人道主义年度应对计划筹资额的15%，近年来，尽管集合基金的筹资量不断提升，但离目标尚有差距，以2021年为例，20支基金的总筹资目标为18.3亿美元，目前筹得的11.2亿美元仅为目标的61%。而从筹资集中度来看，35.2%的捐款来自德国，14.6%来自英国，8.1%来自荷兰，其后是加拿大、瑞典、比利时、挪威、丹麦、爱尔兰、瑞士、美国等，其中，前两位捐款合计占50%，前五位占到近70%，前十位占到90%。这种高集中度，一方面体现了主要捐资方的认可和支持，另一方面也意味着对少数捐资方高度依赖的风险，有必要加以改变。

最后，要深化人道主义领域与政治、维和、发展等领域的衔接、合作、互补，促进联合国可持续发展目标和世界和平目标的实现，这也是减少和化解人道主义危机的根本之道。