【专题报道】安理会改革“再冲锋”:众口依旧难调、共识仍然难寻

2020 年 11 月 23 日

有关联合国安理会的改革问题,几乎从安理会成立的那一天起就没有停止过讨论。但是除了在上世纪60年代实施过一次成员扩充外,安理会的架构迄今为止几乎没有什么大的改变。虽然这一议题被正式列入联合国大会议程也已有40多年,从上世纪90年代起,更是几乎年年成为热议的焦点,然而,究竟要改成什么样尚且不论,就连改革推进的方法和谈判开展的形式,各成员国之间都难以达成共识。

11月16日和17日两天,联大第75届会议再次拾起这个“烫手山芋”。疫情当前、安理会在叙利亚等多个问题上一再“无所作为”,如此严峻的局面能否使今年的讨论产生进展?请听联合国新闻钱思文的报道。

联合国安理会成立于1945年。当时,二战的战胜国美、英、法、俄、中“由于在创立联合国期间发挥了关键作用”,获得了安理会的五个常任理事国席位,简称“五常”。他们得以代表联合国的所有会员国,承担“维持国际和平及安全之主要责任”,并且拥有特殊表决权,即所谓的“一票否决权”,只要“五常”之中有任何一个投了反对票,决议或决定就不能通过。

75年沧海桑田,如今的世界格局和地缘政治形势都已发生了巨大的改变,然而安理会的组成和架构却始终岿然不动,唯一的改革发生在1965年,通过对《联合国宪章》的修改,将非常任理事国的席位从原先的六个增加到了10个。

 

联合国图片/Marcel Bolomey
1946年1月,安理会首次会议在英国伦敦召开。前排左三位中国代表顾维钧。

 

11月16日,题为“安理会席位公平分配和成员数目增加问题”的年度会议再次召开,联大第75届会议主席博兹克尔在开幕致辞中表示,眼前的事实清晰地表明,联合国安理会改革“是一项不可避免的重要任务,虽挑战艰巨、但必不可少”。

博兹克尔:“安理会是联合国应对和平与安全挑战的主要机构。然而,在很多情况下,安理会都未能履行其维护国际和平与安全的责任。成员国之间的利益冲突,以及频繁使用一票否决权,限制了安理会的作用。即便在最为紧急的人道主义危机面前,安理会都不能做出及时和充分的应对。对于联合国创立的原则和我们建设和平世界的共同努力而言,这都是严重的倒退……安理会改革……是一项由成员国推动的进程,各国对于谈判的坚持投入至关重要。”

安理会“扩军”?

改革安理会的呼声和动议由来已久,在漫长的过程中,逐渐形成了一些持有相同立场的国家集团,迫切渴望加入常任理事国行列的“四国集团”就是其中的代表。

该集团由巴西、德国、印度和日本组成,过去数十年间,这四个国家在全球的经济和政治影响力大幅增加,几乎可与“五常”平起平坐,其中日本和德国分别是联合国常规预算的第三和第四大贡献国,贡献金额超过了“五常”中的英、法、俄。

“四国集团”也是安理会非常任理事国位置上的常客。迄今为止,巴西已经先后10次当选安理会非常任理事国,德国7次(其中包括民主德国一次、联邦德国两次)、印度7次,日本11次,有鉴于此,四国结成联盟,互相为彼此加入安理会常任理事国的努力提供支持。

 

联合国图片/Loey Felipe
安理会也并非总是分歧和争吵。2019年3月新西兰克莱斯特彻奇恐怖袭击事件发生后,德国常驻联合国代表霍伊斯根在安理会会议前为新西兰常驻联合国代表霍克送上安慰的拥抱。

 

巴西常驻联合国代表科斯塔(Ronaldo Costa Filho)在会上代表“四国集团”发言表示,安理会席位公平分配的问题早在1979年就列入了联大议程,然而40多年过去,却进展了了。

科斯塔:“今年的联大一般性辩论期间,有60多个国家元首和政府首脑都强调,安理会改革应成为本届联大工作的重点之一,再次确认了这一议题的相关性和紧迫性……安理会正在慢慢丧失其可信度、权威性和合法性,而改革是改变现状的唯一途径。

……‘四国集团’支持对安理会进行彻底改革,增加常任和非常任理事国数量,实现公平区域分配,采取更加透明和包容的工作方式,并加强与包括联大在内的其他联合国机构的联系。”

在改革的推进方式方面,科斯塔表示,“四国集团”支持政府间谈判,但必须增加谈判的透明度和目的性,对谈判进行网络直播、提供会议记录,致力于产生单一和统一的书面谈判文本,避免让政府间谈判成为阻挠实际进展的“障眼法”。

 

联合国图片/Manuel Elias
安理会本月(2020年11月)轮值主席国圣文森特和格林纳丁斯是有史以来担任安理会主席的最小国家。这个位于加勒比海南部的岛国人口仅11万左右。图为该国常驻联合国代表罗恩塔·金。

 

为了应对“四国集团”的崛起、制衡其势力,被昵称为“咖啡俱乐部”的“团结谋共识集团”在上世纪90年代发展起来,该集团反对增加安理会常任理事国的数量,由意大利领衔,成员包括韩国、加拿大、西班牙和土耳其等。

意大利常驻联合国代表扎皮亚(Mariangela Zappia)在会上代表“团结谋共识集团”发言,再次提出了在现有基础上增加九个长期席位、使安理会成员国总数达到26个的方案。

扎皮亚:“我们建议设立长期但非常任的席位,且能够立即进行选举……其中九个长期席位将在区域集团之间分配,非洲三席、亚太三席、拉美和加勒比两席,西欧和其他国家一席。另外两个席位一个分配给东欧,另一个由小岛屿发展中国家和小国家轮值。

……这一改革模式将大幅提升安理会的区域代表性。非洲将成为席位最多的集团;亚太的席位增幅最大;拉美和东欧的席位都将翻倍。阿拉伯国家等跨区域集团的席位也会显著增加且更加稳定……席位通过选举分配,也能使安理会变得更加民主。”

除了上述两个集团之外,还有非洲国家集团、拉美和加勒比集团、阿拉伯国家集团,以及由亚非拉发展中国家组成的L69集团等等,各有各的利益和席位主张。

否决“一票否决权”?

五大常任理事国手握的“一票否决权”常常被列为安理会改革的首要问题之一。仅仅是威胁可能使用该项权力,就会迫使决议的起草国修改案文,乃至彻底打消提案的念头。

而一旦“五常”内部发生矛盾,互相否决对方的决议,安理会就会陷入“瘫痪”状态。“冷战”期间,无论是捷克斯洛伐克遭入侵、越南战争,还是苏联举兵阿富汗,安理会都未能做出任何回应。

 

联合国图片/MB
1950年6月,安理会通过82号决议,表示鉴于北朝鲜未将军队撤至北纬三十八度,“建议联合国会员国给与大韩民国以击退武装攻击及恢复该区内国际和平与安全所需之援助。”苏联缺席了此次会议,决议以七票赞成、一票反对(南斯拉夫)得到通过,“为59个联合国成员国无保留的军事行动铺平了道路”。

 

包括塞拉利昂常驻联合国代表卡巴(Allie Kabba)在内的几乎所有非洲国家代表都在发言中重申了所谓的“非洲共同立场”,即原则上反对“一票否决权”,但假如在改革后该项权利仍继续存在,就应将其平等授予所有新加入的常任理事国。

卡巴:“非洲要求获得不少于两个常任理事国席位,以及所有与该席位相关联的特权和优待,包括一票否决权。非洲同时要求获得五个非常任理事国席位。虽然非洲在原则上反对一票否决权,但我们认为,只要该项权利仍然存在,就应该按照公平公正原则,授予安理会的所有常任理事国。”

更多的国家支持对一票否决权的使用加以限制,甚至是完全取消,不赞成再增加手握该项权利的国家数量,同时呼吁五大常任理事国“否决须谨慎”。

 

联合国图片/MH
美国代表在1962年10月的一次安理会会议期间展示地图和照片,美国称这些地图和照片显示出古巴导弹装置的所在位置。

 

马来西亚常驻联合国代表艾迪德(Syed Mohamad Hasrin Aidid)表示,一票否决机制有违民主原则,应该予以取消。

艾迪德:“自1946年至今,一票否决权已行使了200多次。这项权利常常遭到滥用,有时是披着伪善的外衣,有时则是公开支持错误的行径。马来西亚代表团继续呼吁取消一票否决体系,现行的一票否决机制,只应在涉及性质最为严重的国际犯罪,如种族灭绝、战争罪和危害人类罪时才可使用。”

格鲁吉亚常驻联合国代表伊姆纳泽(Kaha Imnadze)表示,如果不解决一票否决权和工作方法问题,真正的安理会改革就无从谈起。

伊姆纳泽:“格鲁吉亚坚信,一票否决权应该受到限制,只有在需要防止危害人类罪、战争罪、种族清洗和种族灭绝罪时,以及做出决策的安理会成员国本身是冲突的参与方之一,因而无法公正行使其权力时才可使用。……我们全面支持在重大暴行面前暂停使用一票否决权的声明,以及安理会有关预防灭绝种族罪、危害人类罪和战争罪行动的行为守则。”

这一立场也得到了科威特、丹麦、澳大利亚、瑞士、蒙古、列支敦士登、爱沙尼亚、克罗地亚、印度尼西亚和菲律宾等多个国家的支持。

“五常”唯一的共识?

曾有媒体调侃,如今的安理会如此分裂,似乎五大常任理事国之间唯一的共识,就是必须继续保留自己的特权。事实究竟如何,从他们的发言之中或许能够略窥一二。

 

联合国图片/Manuel Elias
联合国工作人员正在对安理会会议厅进行清洁消毒。

 

来自美国常驻联合国代表团的恩戈伊(Ngoyi Ngoyi)表示,变更安理会现有架构必须通过政府间谈判,在各国达成共识的前提下进行,任何新加入成员国的能力都必须得到仔细考察。

恩戈伊:“美国对于小幅增加安理会的常任和非常任理事国席位在原则上持开放态度,但我们认为,此举一定不能削弱安理会的作用或效率,也不能改变或扩大一票否决权的范围。我们建议仔细考量任何可能的新加入成员国在维护国际和平与安全领域的能力和意愿。加入安理会将带来重大的责任,成员国承担这项责任的能力必须加以考虑。”

英国常驻联合国代表团临时代办艾伦(Jonathan Allen)表示,英国支持通过改革为安理会“注入新的生命力”,愿意参与任何形式的谈判磋商来推进这项工作。同时,作为已经30多年没有使用过“一票否决”的国家,英国呼吁其他常任理事国审慎和负责地行使该项权利。

艾伦:“英国支持为印度、德国、日本和巴西设立新的常任理事国席位,也支持让非洲获得常任席位。我们同样支持小幅扩大非常任理事国数量,将安理会的成员国总数增加至25个左右。

我们认为,这些改革将使安理会能够更好地反映21世纪和当今的世界形势……使其更具代表性……更好地处理国际和平与安全领域的挑战,同时也能够保持安理会迅速和果断应对全球威胁的能力。

 

联合国图片/Evan Schneider
法国常驻联合国代表德里维埃(左)在安理会会议厅内与德国常驻联合国代表霍伊斯根交谈。根据联合国防疫规定,二人均佩戴口罩。(2020年11月12日图片)

 

在一票否决权问题上,英国始终坚持,这一领域的分歧不应阻碍其他领域可能的改革进展。就英国本身而言,众所周知,我们在1989年之后就再未使用过这项权利,迄今已经超过30年了……我们一贯坚持,永远不对旨在预防或终止大规模暴行的可靠决议草案实施一票否决,也鼓励……安理会的其他常任理事国在这一问题上加入我们的行列。”

另一个常任理事国法国所表达的立场与英国十分相似。法国常驻联合国代表团副法律顾问弗达(Brice Fodda)表示,法国同样支持德、日、印和巴西成为安理会常任理事国,赞成增加非洲国家的代表权,支持将常任和非常任理事国总数增加至最多25个国家。

弗达:“每年我们都来参加这场讨论,强调安理会改革的重要性……然而,真正的磋商仍然没有启动……政府间谈判必须带来重大和切实的成果,否则就将失去成员国的信任……法国与大部分代表团一样,认为磋商应从起草一份书面文案开始。

在一票否决权问题上……法国多年前就曾提议,在涉及重大暴行时,安理会的五大常任理事国自愿共同暂停一票否决权的使用。这一自愿行动无需对《联合国宪章》做出修改,只需要常任理事国的政治承诺。

法国与墨西哥共同提出了这项倡议,目前已经得到了105个国家的赞同。我们呼吁所有其他成员国,尤其是安理会的其他常任理事国支持这项倡议,以便使其尽快达到联大三分之二的多数。”

 

联合国图片/Evan Schneider
10月19日,俄罗斯常驻联合国副代表叶夫斯京格聂耶娃出席联合国安理会会议。为防控新冠疫情,安理会会议厅内加装了透明隔板。

 

自2011年以来,仅在叙利亚问题上就已经使用了15次一票否决权的俄罗斯则表达了不同意见。俄罗斯常驻联合国副代表叶夫斯京格聂耶娃(Anna Evstigneeva)表示,俄罗斯“无法接受”任何触及一票否决权的改革。

叶夫斯京格聂耶娃:“任何侵犯安理会常任理事国特权,包括一票否决权的措施,对俄罗斯来说都是不可接受的。一票否决权是促使安理会成员寻求兼顾各方的公平解决方案的重要因素。一票否决权的使用,或仅仅是其得到使用的可能性,都曾不止一次地避免联合国误入歧途。”

叶夫斯京格聂耶娃表示,安理会改革只能通过政府间谈判,“耐心地一步一步”向前推进,在未达成共识的情况下强行撰写书面提案毫无意义。

叶夫斯京格聂耶娃:“事实证明,将没有得到所有各方一致同意的文件或倡议强加于人,无法让安理会改革取得进展……改革谈判应以冷静、透明和包容的模式进行,不设任何强制的最后期限。必须意识到,在这个问题上不能有人为的时间表,也不能企图通过简单地挥笔签署一项决议就解决这一涉及多个层面的复杂课题。”

 

联合国图片/Loey Felipe
今年三月,中国常驻联合国代表张军作为安理会轮值主席,主持召开题为“非洲和平与安全”的会议。

 

中国常驻联合国代表张军表示,中方支持安理会“与时俱进、革故鼎新,进行合理、必要改革”,但改革必须“把握正确方向”。

张军:“如何实现人人共享的改革,关键要把握正确方向。方向一旦出错,改革注定事倍功半,也有违会员国的初衷和期待。

改革要体现公平。发展中国家群体性崛起是当今国际格局最重要的特征。安理会组成南北失衡、发达国家代表性过剩是催生这一轮安改进程的重要动因。安改实现公平,唯一的正确方向就是提高发展中国家、特别是非洲国家在安理会的代表性和发言权,纠正非洲国家遭受的历史不公。

改革要坚持平等。各国不论大小、强弱、贫富都应从改革中受益,能够更多参与安理会。时至今日,仍有60多个国家从未进入过安理会,一些中小国家平均每50年才有一次机会。改革的优先方向就是要增加中小国家进入安理会并参与决策的机会。安改决不能以牺牲他们的机会平等为代价,仅仅满足个别国家的私利。这样的改革不是绝大多数国家需要的改革,也不会产生应有的效果。

改革要基于共识。安改涉及每个会员国的根本利益和联合国长远发展,必须坚持协商一致原则。只有建立在共识基础上的改革方案,才能确保改革的合法性和安理会的权威性,才能确保改革成果经得起时间和历史的检验,才能让安理会工作更加民主、透明、高效,才能避免造成分裂和对抗。

当前,各方对改革方向和思路仍然存在巨大分歧。历史证明,在条件不成熟的情况下,仓促启动具体案文谈判、强推合并和形成单一文件、人为设定改革时限,甚至强推不成熟的改革方案,无助于改革进程健康发展,还将加剧对立,引发对抗,甚至颠覆政府间谈判。中方对此坚决反对。”

 

钱思文,美国纽约报道。
 

 

 

 

 

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