纪念“世界人道主义日” 推进全球人道主义救援事业 ——专访联合国人道主义事务协调厅官员杨臻黛博士

2019 年 8 月 18 日

近年来,全球人道主义危机不断,因战争冲突、自然灾害等原因而遭受危机的跨境难民、境内流离失所者和其他灾民的人数持续攀升。而且,在一个全球密切关联的时代,各地的危机不仅影响本国,也波及本地区,乃至对全球政治、经济、社会、环境等诸多方面产生影响,成为国际社会面临的一个巨大挑战。在2019年8月19日第十一个“世界人道主义日”(World Humanitarian Day)之际,我们对人道主义事务协调厅官员杨臻黛博士进行了专访,请她对“世界人道主义日”、联合国人道主义事务协调厅、目前全球人道主义事务的形势与未来工作展望,以及中国与国际人道主义事业等方面作一介绍。

世界人道主义日

“世界人道主义日”的由来,要追溯到2003年8月19日,位于巴格达运河饭店的联合国伊拉克办事处遭汽车炸弹袭击,包括联合国伊拉克问题特别代表德梅洛(Sergio Vieira de Mello)在内的22人死亡,100多人受伤。为纪念在此次事件中献身的工作人员,2008年12月,第63届联合国大会通过决议(A/RES/63/139),将每年的8月19日定为“世界人道主义日”,旨在向全球人道主义工作者表达敬意,向世界范围内受危机影响的民众给予支持,并增进公众对世界各地人道主义援助的需求、挑战、行动以及相关国际合作的认识。

每年的"世界人道主义日"都有一个主题,比如“我们是人道主义工作者”(2010)、“人人互助”(2011)、“世界需要更多的……”(2013)、“共担人道”(2015)等等,在世界各地举行形式多样的大规模纪念活动。2012年以“我在这里”为主题的活动,通过社交媒体达到了十亿人次参与,其中,美国歌手碧昂丝所演唱的《我在这里》一曲,收到了5千万人次的观看。2017和2018两年,连续以“不是目标”(NotATarget)为主题,数千万的参与者通过社交媒体签署了动态呼吁书,强调平民和人道主义工作者不是攻击目标,呼吁对他们的保护。

今年的主题是“女性人道主义者”(Women Humanitarians),聚焦于那些冒着生命危险,服务于本社区和全球最艰苦的救灾前线,克服难以想象的困难,努力拯救他人,长期默默奉献的女性人道主义工作者。在当天的24小时内,通过"世界人道主义日"官网和主要社交媒体,针对全世界各个时区的具体时点,每小时发布一部女性人道主义工作者与该时点相关的工作与生活的短片,展示她们感人至深的奉献和成就。同时,也呼吁社会各界在“世界人道主义日”之际通过捐款官网慷慨解囊,为处于困境的人们送去救助,为更美好的世界贡献一分力量。当日,联合国纽约总部在“和平之窗”纪念墙前举行纪念仪式,向当年在巴格达驻地牺牲的人员敬献花环,其他各地也举行了各种形式的纪念活动。

 

联合国人道主义事务协调厅图片
西非萨赫勒地区布基纳法索境内流离失所者营地内的儿童。动荡的安全局势、暴力、粮食危机、洪水和传染病使该国陷入了严重的人道主义危机。

 

联合国人道主义事务协调厅

不断发展演进的历史

我们知道,联合国的工作包括和平、发展和人权三个支柱领域,而人道主义事务,则是与这三大支柱都具有密切关联的跨界领域。在“世界人道主义日”和其他全球人道主义事务背后,有一个核心的协调机构,就是联合国人道主义事务协调厅(United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs,简称OCHA)。目前,人道厅除了总部之外,有5个区域办公室、31个国家办公室和21个人道主义咨询团队,共有2000多名员工,致力于全球人道主义政策、供资、政策、宣传和信息管理等方面的工作,发挥了极为关键的作用。

人道主义事务协调厅的前身,要追溯到1971年,联合国大会第2816号决议设立的救灾协调员(Disaster Relief Coordinator)职位,以及设立在日内瓦的救灾协调员办公室。

1991年12月,联大通过了第46/182号决议,采取一系列措施来强化联合国对复杂的危机和自然灾害的应对,包括设立副秘书长级别的紧急救济协调员(Emergency Relief Coordinator,简称ERC),作为联合国系统内人道主义行动的最高协调人,成立人道主义事务部(Department of Humanitarian Affairs,简称DHA),建立机构间常设委员会(Inter-Agency Standing Committee,简称IASC),以及创建人道主义联合呼吁程序(Consolidated Appeal Process)和中央循环基金(Central Emergency Revolving Fund)等协调工具。中央循环基金在2006年进行了升级改造,在原有的5000万美元无息贷款机制的基础上,增添了4.5亿美元的赠款机制,成为年度目标5亿美元的中央应急基金(Central Emergency Response Fund,简称CERF),联大又于2016年将其年度目标提高到10亿美元。

1998年,人道主义事务部(DHA)更名为人道主义事务协调厅(OCHA),进一步明确和细化了紧急救济协调员和人道厅在全球人道主义事务中的领导和协调地位,把人道厅的职能扩展到人道主义应急、政策和宣传倡导等领域。

其实,在联合国系统内,有诸多基金(funds)、方案(programmes)、专门机构(specialized agencies)都具有人道主义救助职能,比如世界粮食计划署(WFP)、难民署(UNHCR)、儿童基金会(UNICEF)、世界卫生组织(WHO)、粮农组织(FAO)等等。这些联合国机构,加上各国政府、红十字和红新月组织,以及国际、区域和地方性的非政府组织等,全球人道主义事务的行动者为数众多。而这些参与者的工作,如果没有领导和协调,则会产生人力、物力、财力的真空、重叠,造成无序、无效、浪费,所以,在人道主义事务上的领导和协调,至关重要,人道厅的工作,至关重要。

 

联合国人道主义事务协调厅图片
联合国人道主义事务协调厅副秘书长马克·洛科克和联合国儿童基金会执行主任亨丽埃塔·福尔在刚果民主共和国亲眼目睹了当前人道主义危机的严重程度。

 

五大职能

人道主义事务协调厅的核心职能包括协调、供资、政策、宣传和信息等五个方面。一是协调,就是汇集各个方面的人道主义行动者,通过救灾门类体系(Cluster System)、人道主义规划周期(Humanitarian Programme Cycle)、应急伙伴网络等系统、工具,来促进各方分工、互补,协调开展救援工作,将救援和保护最有效地送达最需要的人群。二是供资,要尽最大力量动员各个类别、各个层面的筹资工具、机制和伙伴,来满足人道主义资金需求,并提高各机制的互补性,取得最大的救助效果。三是政策,要密切根据人道主义领域的新情况、新问题,领导和协调有关政策的讨论、制定和执行。四是宣传,为遭遇危机的人们发声,尤其要提高全球对“被忽视的危机”的认知和重视,帮助他们获得援助,并倡导对国际人道主义法律的遵守。五是信息管理,为全球人道主义行动者提供真实、客观、实时、全面的数据和信息,促进快速、有效、坚持原则的人道主义行动,为协调、决策和宣传工作提供信息支持。

出色的业绩

多年来,在上述几个主要职能上,人道厅都开展了卓有成效的工作。以2018年为例,在人道厅和全球人道主义行动伙伴的协同下,每月为800万名也门难民提供紧急粮食援助,每月为叙利亚境内的540万名陷于困境的人们提供人道主义物资、医疗援助和保护,每月为200万索马里难民提供粮食及现金援助,为250万名南苏丹难民寻求有效安全庇护,为190万名巴勒斯坦被占区民众供应紧急燃料,为120万民遭遇严重干旱的阿富汗灾民提供援助,帮助20多个危机国家的700多万名儿童在紧急情况下依然能够受到教育,等等。

从这些实绩背后的行动来看,2018年,人道厅协调了1.1万多次人道主义救援行动,所主管的中央应急基金(CERF)和18个国别集合基金(Country-Based Pooled Funds,简称CBPFs)向52个受灾国发放了15亿美元的救灾项目资金,向印尼海啸等重大灾难部署了142次救灾人员调配,主管人道主义事务的副秘书长和助理秘书长开展了96次访问,举办了40多场捐资大会、情况通报会和重大宣传活动,向安理会作了30次情况通报,制作了1600多份灾情报告、近1300份可视化资料、330份灾情地图,所主管的人道主义数据交换平台涵盖了来自200多个机构的8000多组数据,用户数和访问量持续快速上升。此外,人道厅致力于用创新手段开展救助活动,进一步完善了风险评估模型,为危机预防、救灾准备和应对等各阶段的决策提供支持。

 

照片由受访者提供
联合国人道主义事务协调厅中央应急基金财务官员杨臻黛博士

 

特别值得一提的是,通过建立有效的工作机制,人道厅出色地发挥了对各方人道主义行动参与者的协调功能。比如,在主管人道厅的副秘书长暨联合国系统紧急救济协调员的主持下,机构间常设委员会(IASC)聚集了联合国系统内具有人道主义救援功能的各个基金、方案、专门机构,以及红十字、红新月组织和重要非政府组织的最高领导,定期举行会议,商议人道主义重大政策,联合开展救灾呼吁,协调重大应急行动。

又如,作为一个全球性的紧急救灾常备基金,人道厅下属的中央应急基金,通过机制上的安排,为受灾国的联合国驻地协调员或人道主义协调员(Resident Coordinator or Humanitarian Coordinator,简称RC/HC)提供了资金工具,来有效地协调、激励所在国的各人道主义行动机构,共同开展需求评估、项目优序筛选,统一提交各机构在该受灾国的一揽子项目申请,从而提高了基层救灾的协调性和效果。

再如,人道厅所管理的综合性、开放性的数据和信息平台,汇集了人道主义工作方方面面的信息,凝聚了各方参与者,成为权威、广泛的信息来源,有力地促进了各方在信息共享的基础上协调行动。

 

全球人道主义形势特点和未来工作重点

在全球人道主义机构和工作者的协同努力下,近年来,人道主义工作不断创新、进步,取得了引人瞩目的实绩。用主管人道厅的副秘书长洛科克(Mark Lowcock)的话来说,“目前的人道主义系统较以往任何时候都更加有效和有影响力,我们能够更好地识别各种危机中不同群体的具体需求,灾难发生后能够更迅速地应对,应急计划更加包容、全面、创新、突出重点,对人道主义需求及脆弱之处有更清晰的了解。”

与此同时,人道主义工作也呈现了新的特点和挑战,主要表现在:

第一,危机所波及的人数不断攀升,影响持续的时间拉长。根据历年《全球人道主义概况》(Global Humanitarian Overview)的数据,2015年纳入全球人道主义应急计划的国家有38个,规划救援人数为8200万人,而2019年则攀升到了57个国家的1.06亿人,也即,世界范围内,每70人中就有一人身陷危机,亟需人道主义援助和保护。而且,危机的时间拉长,平均持续时间超过9年,在2018年的目标援助人群中,有四分之三生活在人道主义危机持续7年或以上的国家。

第二,战争与冲突依然是导致人道主义危机的主要原因,与此同时,自然灾害和气候变化也给人类带来严重损失。据测算,2014年至2017年之间,每年有160多个国家和地区的8.7亿人受到自然灾害的影响,造成民众死亡,生计受损,迫使2000多万人逃离家园。受战争冲突和自然灾害影响,粮食不安全问题日趋严重,仅2015至2017年间,遭受“危机级别”以上的粮食安全问题影响的人数就从8000万增加到1.24亿人。此外,性别不平等问题也在恶化。

第三,人道主义资金需求不断攀升,资金投入也在增加,但资金缺口依然高企,大规模、持久的危机占据了可观的资金。从2015年到2018年,全球人道主义资金需求从200亿美元增至252亿美元,增幅26%;筹集到的资金从103亿美元提高到150亿美元,增幅46%,资金到位率从52%提高到60%;但同时,资金缺口也从97亿美元增加到了102亿美元,缺口占到总需求的40%。从资金使用的集中度来看,在2014至2018年间,索马里、南苏丹、苏丹和叙利亚四国的危机就占到全球资金需求的55%。

面对这些新形势、新挑战,在应对战略和举措上,首先,要在政治、人道、人权、发展等领域合作、互补,综合预防和减少战乱、冲突、暴力、贫困、不平等,缓解人口激增、环境恶化、自然灾害等根本性问题,帮助危机国家和地区走上包容性、可持续发展的道路,这是预防和减少人道主义危机的根本出路。其次,要加大宣传和募资力度,动员来自政府、企业、民间等各个方面的更多的资金和物资,以满足人道主义救援的需求。第三,要进一步优化和提升工作水平,提供更加迅速、协调、有效的援助和保护,比如,更精准地进行需求紧迫性和严重性的监测和分析,将应急计划和行动精准地聚焦于最脆弱、受影响最严重的地区和人群;以最适宜的方式(包括实物、现金、当地能力建设等),把援助送到需要的人群;进一步探索预测性数据的应用,加强预警,采取早期行动,减轻人道危机的危害;进一步改革创新,运用先进技术,改善工作机制,提升救助效率和效果。最后,要建立和加强广泛的伙伴关系,开展跨部门合作,调动各方积极性,从各个方向全面促进全球人道主义领域的工作。

 

联合国人道主义事务协调厅图片/Vincent Tremeau
联合国总部2019年8月6日举行题为“有一天我要......”的图片展,描绘人道主义危机中少女的希望与梦想

 

中国与国际人道主义工作

中国有着长期的人道主义传统,并在国际人道主义援助领域发挥越来越重要的作用。在过去,中国的人道主义援助以支援发展中国家应对严重的自然灾害为主,主要通过双边渠道,提供包括粮食、药品、资金、技术、医疗卫生人员等诸多形式的援助。近年来,在双边的同时,中国也不断加大在多边体系的参与度,重视加强与联合国机构和民间组织在人道主义援助领域的合作,援助规模逐年扩大。值得一提的是,中国自身在救灾方面的机制、体制、措施、经验的积累和分享,也是对国际人道主义救援的富有价值的贡献。

在中国与联合国人道厅的合作方面,包括商务部、国际发展合作署、应急管理部等在内的涉及国际援助职能的部委与机构,都与人道厅建立了工作联系,并在探讨进一步的合作。2018年,人道厅的助理秘书长对中国成功进行了访问,今年还在酝酿更高级别的访问。

在具体的援助上,以人道厅所管辖的中央应急基金为例,自其2006年成立起,中国政府就一直是稳定的捐资方,至今已累计捐款700万美元。中国政府每年都派代表参加该基金的年度认捐大会,支持有关工作,商务部还先后派出了三任司长担任该基金顾问组的委员,发挥了政策咨询和建议的重要作用。

国际人道主义协调与援助,可以视为一种全球“公共品”,联合国所主导的全球人道主义事业,以其人道性、公正性、中立性和独立性,成为一个在国际社会有着较为广泛的共识、可贵的凝聚力、扎实的成绩和支柱性地位的领域。在第十一个“世界人道主义日”之际,我们期待各国政府和社会各界同联合国人道主义系统开展更加广泛、深入的合作,把全球人道主义事业继续向前推进。