【专题报道】“全球人道主义行动的重要推动者”:联合国中央应急基金——访该基金财务官员杨臻黛

2018 年 12 月 13 日

面对全球频繁、复杂、大规模的人道主义危机,联合国在全球层面的救援领导和协调至关重要。作为联合国秘书处所管辖的最大的信托基金,中央应急基金(Central Emergency Response Fund, CERF),是联合国人道主义救援系统中的一个核心金融工具。12月7日,中央应急基金成功举行了为2019年募资的年度认捐大会,共筹得4.39亿美元。同时,当天为2018年筹集的额外款项使得本年度的筹资金额达到了创纪录的5.54亿美元。募捐会议后,我们对该基金的财务官员杨臻黛进行了采访,请她就基金的成立背景、运作特点、成功经验和未来前景做了介绍和展望。请听联合国新闻李茂奇的报道。

中央应急基金成立于前秘书长安南时代,在2005年底由第60届联大决议成立,自2006年开始运行,至今已近十三年。

过去,国际社会缺乏一个有规模的、全球性的常备救灾资金,往往要在危机发生之后,才进行紧急倡议、呼吁,组织救灾募资,延缓了应对速度;同时,由于缺乏全球层面的协调,导致救灾行动滞后、真空或重叠。2004年底的东南亚地震和海啸的灾后援助工作便是一个鲜明的例子。在反思这一沉重教训的同时,国际社会决定对救灾体系进行改造,尤其考虑充分利用联合国的系统和平台,加强全球层面的协调,达到提高救灾的速度、效率和效果的目的。联合国中央应急基金财务官员杨臻黛表示,在这样的背景下,中央应急基金可谓“应运而生”。

杨臻黛:“2005年底,第60届联大作出决议,将原有的单纯具有无息贷款功能的“中央紧急循环基金”(Central Emergency Revolving Fund)升级改造为现在的“中央应急基金”,在原有的贷款机制(loan)之外,创建了赠款机制(grant),前者为0.5亿美元,后者为4.5亿美元,合计年度目标为5亿美元。成立以来,应急基金累计向100多个受灾国家发放了55亿美元的资金,救助了涉及500多个危机的6000多个项目,为灾民提供了包括粮食、药品、卫生健康、营养、水、住所、农业、妇女儿童保护、教育等领域的急需的人道主义救援,受益者超过2亿人次。无论是地震、干旱、水灾,还是饥荒、冲突,应急基金一直处于救灾的第一线,在全球人道主义资金机制中发挥了举足轻重的作用。“

中央应急基金在2018年高级别认捐大会上所展示的成就视频

 

每年年底,中央应急基金都会召开针对下一年度的高级别认捐大会,以联合国会员国为主的捐资方,会派出高级别的代表参会,对基金的工作进行回顾和展望,并宣布下一年度的捐款金额。历任联合国秘书长对这个会议都高度重视,日程再繁忙,都会抽出时间来亲临会议,今年同样不例外,古特雷斯秘书长亲自到会并致开幕词,主管人道主义事务的副秘书长洛科克主持会议。古特雷斯秘书长对应急基金的存在价值和出色业绩给予了高度评价,盛赞其快速、灵活、可预测,以最快和最有效的方式把人道援助送达陷入危机的人们,是全球人道主义行动的重要推动者。他说,应急基金是最有利的投入,号召会员国加大投入,实现联大所提出的每年10亿美元的新目标,并在结语中说,一个强大的联合国,需要一个强大、可靠的应急基金。

在大会上,有41个国家和地区政府,以及私人部门宣布了总额高达4.39亿美元的对2019年的捐款,超越了过去所有年度大会的募资记录,取得了巨大的成功。各国在宣布对2019年捐资的同时,还有会员国宣布了对2018年的追加捐资,使得2018年的募资总额突破了5.54亿美元,创下了成立以来的历史最高纪录。

杨臻黛表示,在目前的国际政治经济形势下,应急基金创下2018实际筹资和2019认捐金额的两个历史纪录,这体现了联合国在人道主义救援上的凝聚力,体现了会员国对联合国人道主义救援工作的支持和对中央应急基金工作的认可。

杨臻黛:“应急基金的运作,从大的方面来说,包括资金来源(筹资)和资金运用(项目审批、放款、监督、报告等)两个方面。在我看来,应急基金在资金运用方面的突出特点在于:全球覆盖、快速反应、高效与透明运作、促进协调。全球覆盖意味着,基金的申请向所有受灾国开放,秉承人道主义事务的人道性、公正性、中立性、独立性的原则,按照应急基金“拯救生命”的标准,来作出救助项目的评审和决策。从项目的区域分布来看,应急基金对非洲国家的放款占2/3以上,其次是亚太、中东、拉美和加勒比海地区。从资金的使用门类来看,占比最高的是粮食类项目(25%),其次是医药健康(15%)、水与卫生(11%)、营养(10%)。”

杨臻黛表示,快速反应一直是应急基金的一个核心亮点,应急基金常常是人道主义危机发生后第一个到位的国际救援资金,对于特别紧急的情况,资金在24-48小时内就能拨付到执行机构,赢得了拯救生命的宝贵时间。在运作上,应急基金坚持高效、透明,不断优化工作流程和系统,公开披露每一笔资金来源和资金运用,包括历年所有的捐助方和捐助金额、每个项目的信息和执行情况报告、每年向联大提交的秘书长报告、向社会公众发布的年报,以及审计、评估和调研报告等,通过严格而高效的运行、出色的透明度,赢得了各方的信任。

杨臻黛强调,应急基金的另一个突出亮点在于发挥了提升联合国救灾领导力和协调力的作用。

杨臻黛:“前面提到,应急基金成立的动因之一,就是要防止救灾的滞后、真空、重复,加强协调。而在基金工作组织体系的设计上,正是体现了这个初衷。根据应急基金的规则,在申请救灾项目时,联合国系统内的各机构,要在受灾国家的联合国驻地协调员/人道主义协调员(Resident Coordinator/Humanitarian Coordinator, RC/HC)的组织领导下,协同开展灾情评估、资金需求评估,进行优先救灾项目的筛选,然后由驻地协调员/人道主义协调员统一向应急基金秘书处汇总提交该国的救灾项目包。通过这种制度设计,应急基金相当于为驻地协调员/人道主义协调员提供了一个协调工具、杠杆、激励机制,使他们能够利用资金的指挥棒来组织当地联合国各机构协调工作,避免重叠、真空,确保应急基金投放到最紧迫、最需要的领域,提高救灾的协调性和效果。可以认为,利用资金的激励来强化驻地协调员/人道主义协调员的领导力和协调功能,是应急基金的一大‘溢出效应’。”

人道主义事务协调厅/Ivo Brandau
印度尼西亚北苏拉威西岛海啸的幸存者阿弗泽尔重访被毁坏的家园。应急基金帮助印度尼西亚政府向受海啸影响的灾民提供紧急的拯救生命的援助。

 

杨臻黛表示,应急基金出色的业绩表现,最根本的原因在于:清晰的使命、良好的组织架构和高效的工作流程。应急基金的使命,就是要为最紧急的人道主义危机提供拯救生命的援助。基金的赠款包括“快速应对窗口”(Rapid Response Window)和“供资不足窗口”(Underfunded Window)两个窗口。“快速应对窗口”主要用于应对突发危机、既有危机的突然或重大恶化,以及紧要时间点上的干预,约占年度赠款的三分之二。“供资不足窗口”则是为那些长期供资不足的“被忽视的危机”弥补部分资金缺口,约占年度赠款的三分之一。近年来,有越来越多的危机处于长期供资不足状态,应急基金“供资不足窗口”的工作,发挥了急需的纾困作用,同时也可以提升国际社会对那些“低调的”、“被遗忘的”危机的认知、重视,起到先导示范作用,帮助撬动其他资金来源,因而受到越来越多的支持和重视。

杨臻黛表示,合理的、富有智慧的工作组织设计,是应急基金的又一个重要的成功要素。

杨臻黛:“应急基金的直接赠款对象是联合国系统内具有人道主义救助职能的十五个基金(Funds)、方案(Programmes)和专门机构(Specialized Agencies),由此,应急基金能够充分利用既有的联合国系统来实施救助工作,协调行动,发挥最大的合力,建立成本优势。试想一下,假如另起炉灶建立一套人员、机构体系来运行如此规模的全球人道主义救援基金,其成本是不可想象的,而且很难具备像应急基金这样的执行力和公信力。

另一个成功要素表现在具体的运行和操作层面。基金成立至今,不断完善、优化运行流程、制度、标准、系统,包括加强制度建设,优化流程,完善各类运行指南、操作规程;建立全面覆盖项目生命周期内每一个环节的赠款管理系统;加强对各执行机构的培训、交流;坚持透明原则,重视项目的评估、报告、审计等等,通过这些举措,不断提高工作效率。”

杨臻黛表示,从2006年至今,应急基金总共筹集了近57亿美元的资金,成绩瞩目。在募资上的突出特点在于自愿性、广泛性、稳定性,以及高集中度。应急基金的资金全部来自于自愿性捐款,捐资方包括联合国会员国、观察员、地方政府、国际组织、区域性组织、公司、基金、个人等。在联合国的193个会员国中,有124个会员国(也即超过三分之二的会员国)曾向应急基金捐资,体现了会员国对基金的高度认可和广泛的政治支持。

杨臻黛:“值得一提的是,有52个国家,比如马里、海地、孟加拉国、缅甸、老挝等,既是应急基金的受助国,也是捐助国,尽管捐款金额不大,但体现了对应急基金的支持、以及全球各国在人道主义事业上的团结和凝聚力,具有重要的意义。在稳定性方面,过去十几年中,尽管世界政治经济形势起伏跌宕,但是应急基金一直受到比较稳定的支持,排除最初起步的两年,2008-2018年的年度平均筹资额超过5亿美元,是一个难能可贵的成绩。就集中度而言,捐款主要来自于一些具有比较深厚的人道主义传统的欧洲国家。英国作为最大的捐款国,过去十三年内总共捐赠超过11亿美元,占筹资总额的20%,排名前五位的英国、瑞典、荷兰、挪威、德国合计占到68%,前十位占到近90%,前二十位占到98%。这种高集中度,一方面体现了主要捐款国家的认可和支持,另一方面也意味着基金对少数捐资方的高依赖度,因此,如何拓展捐资方基础,降低资金来源的集中度,是未来的一个重大课题。”

人道主义事务协调厅/ Eve Sabbagh
阿瓦,应急基金资助的布基纳法索项目的受益者,帮助向妇女提供育儿和营养方面的培训。

 

杨臻黛表示,应急基金过去十三年的运作,可以说是一个成功故事,而不断变化的全球人道主义新形势,也对基金的发展提出了新的要求,必须顺应形势,迈上新的台阶。未来的发展方向,首先是要提升资金规模。近年来,全球人道主义危机在频率、数量和规模上不断攀升,救灾资金需求量也在不断增加。2006年,全球人道主义救援的资金总需求为52亿美元,而2016年以来,这一数字每年都超过了200亿美元,与之相应,应急基金在其中的占比则从9%降到了2%。面对这一形势,2016年末,第71届联大授权应急基金将筹资目标从每年4.5亿美元提高到10亿美元,这是保持和发挥基金的战略作用和影响力、应对全球救灾需求的重要方向。

杨臻黛:“要实现联大提出的每年10亿美元的新目标,应急基金必须努力拓宽捐资方基础,开展募资创新,提高筹资规模。一方面要在现有捐款国中挖掘潜力,另一方面要拓展新的捐资方,拓展地方政府、企业、基金、个人等各类资金来源,探索创新的筹资渠道和方式。与之相适应,要进一步加强宣传,通过社交媒体等平台,提升基金的知名度,加强伙伴关系,向各方支持者借力、合作,协同促进募资。而在资金运用方面,也要大力开展创新,提升杠杆作用和增加值,与其他资金机制(比如人道厅所管理的十多个国别救灾基金)进行优势互补,提升救助效果。同时,要探索更好地进行救灾决策,更好地捕捉赠款的触发点(trigger),探索预见性投入,进一步支持救灾早期行动,引导对最弱势群体的救助,通过应急基金的放款来进一步激励人道主义伙伴关系。此外,要进一步加强内部管理,提升运行效率和效果。最后,要深化人道主义领域与发展领域的衔接、合作、互补、创新,促进联合国可持续发展目标和世界和平目标的实现。”

杨臻黛表示,战乱冲突、饥荒、疾病、旱涝灾害、飓风、跨境难民、境内流离失所者等等所导致的世界各地人道主义危机的此起彼伏,几乎已成为一种“新常态”。当今世界极大一部分人道主义危机,均超乎受灾国自身的应对能力,国际救灾援助与协调,成为受灾国的生命线;而且,在一个全球密切关联的时代,危机不仅影响本国,也波及本地区,乃至对全球政治、经济、社会、环境等诸多方面产生影响,凸显出国际救灾援助与协调的重要性、必要性,而联合国,无疑处于全球人道主义援助工作的制高点与核心地位。

杨臻黛:“作为联合国秘书处所管理的最大的信托基金,过去十三年中,中央应急基金开展了卓有成效的工作,成为全球人道主义救援系统中的一个富有实实在在的业绩、声誉和影响力的核心金融工具,我们祝愿应急基金继续站在救灾的最前沿和创新的最前沿,继续书写自己的成功故事,为全球人道主义事业作出新的贡献。”

李茂奇,联合国纽约总部报道。

中央应急基金官网:http://cerf.un.org

捐款网址:https://cerf.un.org/donate

 
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