卡托维兹气候变化会议谈判:正在讨论什么?为什么达成协议比想象的要难?

2018 年 12 月 11 日

截至周二,预计有近100名部长在波兰南部城市卡托维兹参加《联合国气候变化框架公约》第24次缔约方会议的谈判。希望达成的目标是什么呢?谈判的目的是商定具体计划,在本世纪中叶之前实施历史性的2015年就气候变化达成的《巴黎协定》。这其中牵涉的问题事关重大,紧张压力点众多。

联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯12月3日在会议开幕式上说“我们不能在卡托维兹失败”。第二十四次缔约方会议主席米恰·库尔提卡也表达了同样的观点,他说:“没有卡托维兹的成功,巴黎会议就不意味着成功。”

三年前,在法国首都巴黎,各国同意尽一切努力将全球气温的升幅控制在比工业化前水平高出2摄氏度以下,并尽可能接近1.5摄氏度的基准线以下。

2018年是缔约方自己选定的通过实施指南或“工作方案”的截止日期。现在,在波兰,《联合国气候变化框架公约》的197个缔约方聚集在一起,就如何共同履行巴黎承诺、在每个国家之间建立信任以及落实2015年的协议力争达成一致意见。

联合国秘书长古特雷斯在会议开幕式上说,“有人可能会说这将是一场艰难的谈判。我知道这不容易。这需要坚定的妥协政治意愿。但是,在我看来,真正困难的是作为基里巴斯的一名渔民,他看到自己的国家正面临消失的危险;或者是作为萨赫勒的一位农民或牧民,他们正在失去生计,失去和平;或者是多米尼加或任何其他加勒比国家的女性,在飓风摧毁一切后,继续忍受灾难。”

历史上,多边气候谈判一直不是一件容易事,因为各国经常试图保护自己的国家利益,包括经济利益。

这就是为什么在巴黎做出的承诺在许多方面被赞誉为具有开创性。除了2°C / 1.5°C的目标外,该协议做出的承诺还包括:增加气候行动的资金,包括工业化国家对发展中国家的财政支持;到2020年制定国家气候计划,并制定自己的目标和指标;保护生态系统,包括森林;加强适应和减少适应气候变化的脆弱性。

就如何实现上述目标达成一致是一个政治和技术上的复杂问题,有时会涉及各种各样的地方现实、国家分类、科学的重要性问题、金钱问题,最终会归结为一个非常复杂的概念性问题:国家间的信任。

联合国开发署图瓦卢办事处图片/Aurélia Rusek
位于南太平洋群岛图瓦卢的低洼富纳富提岛非常容易受到气候变化带来的影响 ,导致海平面上升。

 

以下是五个最主要的紧张压力点:

一)一个共同的目标,但人们来自不同的方面面对不同的现实

第一个紧张压力点是,一些国家比其他国家更强烈地感到需要采取全球行动。例如,小岛屿国家和萨赫勒或极地地区。

此外,工业化国家被认为几十年来受益于对温室气体排放没有限制的经济,因此,它们应该在扭转这一趋势的全球努力中冲锋在前。但是,另一些人争辩说,目前一些发展中国家的排放量已经创下纪录,气候行动的责任应该在更大程度上落在他们身上。

《巴黎协定》实现了微妙的平衡,将所有国家团结在一起。所有国家都认识到气候变化是一个需要全球应对的全球问题,它们都表示愿意为采取集体气候行动的努力作出贡献,迄今已向联合国提交了181份具有自主目标的国家气候行动计划就是证明。

然而,由于各国面临不同的现实,经济和社会发展水平不同,197个缔约方的行动和义务需要相应区分,特别是在气候行动的融资方面——这被称为“共同但有区别的责任”。在缔约方大会第24次会议上,许多讨论围绕如何使各方公平地适应和应对这些不同的现实,同时确保最伟大和最雄心勃勃的气候行动得以开启。

二)国家分类

1992年通过的《气候变化公约》将197个缔约方分为两大类:工业化国家43个,发展中国家154个,包括49个“最不发达国家”。

每个群体对气候行动的贡献和责任在以下方面有所不同:他们如何透明和定期地传达他们所采取的行动;长期提供支持,特别是在资金或技术转让方面。

因为这两个团体是25年前划分的,考虑到一些国家的社会经济状况可能在此期间发生了变化,一些缔约方认为,在我们考虑履行巴黎承诺的时候,这两个团体的组成应该被重新审视。然而,目前没有改变这一分组的程序被提上议事日程,也没有做出任何改变的计划或预期。这是缔约方会议的一个复杂点。

 

开发署图片/James Stapley
西印度洋岛国科摩罗是全球最不发达的国家之一,全国近20万主要依靠农业为生的人口急需应对气候变化带来的全新挑战。

 

三)“欢迎”还是“注意到”科学?

为了促进政治讨论并提供事实基础,第24次缔约方会议正在审议各种科学报告,其中之一是政府间气候变化专门委员会( IPCC )编写的1.5℃全球变暖特别报告,该报告由来自世界各地的数百名科学家组成。《巴黎协定》委托编写的这份报告指出,与工业化前相比,到本世纪末,将气温上升限制在1.5摄氏度仍然是可能的,但需要社会各个方面进行“前所未有的”转变。

虽然所有国家都承认有必要应对气候变化,但本次缔约方会议的辩论之一是,政府间气候变化专门委员会的报告应该“受到欢迎”还是仅仅“受到注意”这种看似微小的技术性语言提出了一个关键问题:政策应该在多大程度上以科学为基础?这也标志着不同的国家在参与气候行动向前迈进的过程中所体现出的愿望的迫切程度。

四)棘手的融资问题

气候行动需要新技术、基础设施和技能,代表着一些国家,特别是最不发达和最脆弱的国家无法独自承担的代价。在巴黎,捐助国承诺从2020年开始,每年筹集1000亿美元资助发展中国家的气候行动。这一数字将包括公共和私人捐款,这使得报告系统变得相当复杂……各国正在争论我们离实现这一目标究竟还有多远,以及是否会在2020年实现这一目标。

另一个紧迫的问题是解决“气候融资”定义的不明确,因为许多国家报告称它们的一些“发展援助”是“气候行动援助”。这种不明确的情况使得讨论变得相当复杂,关于报告、透明度和问责制的问题也摆在桌面上。

五)国家间信任准则

所有国家都认识到有必要制定指导方针,以便能够继续执行《巴黎协定》,并且都注意到2018年这一最后期限。然而,如果我们要做到快速而正确,就需要做出努力和进行投资——包括经济转型、大幅减少温室气体排放、开展技术交流和知识共享。

归根结底,国家间的信任是一个重要因素,只有采取切实透明的措施,才能建立信任。

联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯说,“我们没有时间进行无限制的谈判。一项完成的工作方案将释放《巴黎协定》的潜力,这将建立信任,并表明各国对应对气候变化是认真的。”

关于进行报告和评估以及可能建立同行审查系统的对话,非常具有挑战性。

所有这些问题的谈判都将持续到周末。

《联合国气候变化框架公约》秘书处负责人帕特里夏·埃斯皮诺萨说,“许多政治分歧依然存在。许多问题仍然需要解决。” 但她自信地对聚集在她面前的几十名决策者说道:“但我相信我们有能力完成这项工作”。

 
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