在全世界，一些人为逃避迫害，寻求安全，或为自己的未来寻求更好的机会而跨越边界，成为移民，其中不乏一些以非正常途经前往其它国家或者逾期逗留在其它国家的人。这类非正常移民目的国住往是发达国家，给这些国家的边界和移民管理带来了一定的挑战。但欧盟为应对这一问题而釆取的一些措施引起了联合国移民人权问题特别报告员的关注。请听联合国电台记者黄莉玲的报道。

欧洲联盟是一个由27 个成员国组成的统一经济、社会和政治伙伴组织。虽然移民政策传统上是单个成员国的领域，但在过去二十年中，欧盟却承担了边界管理规则、包括关于第三国国民居住的共同规则的协调工作。欧盟根据《申根协议》设立的自由通行区，包含26个国家，其中有4个非欧盟国家，其外部海洋边界有4万2600多公里，陆地边界7700多公里，仅在2011年就有7亿人次经自由通行区外部边界过境。

联合国移民人权问题特别报告员弗朗索瓦•克雷波（Francois Crepeau）在过去一年中研究了欧盟的边界管制政策和做法，并且访问了移民到欧盟的两个主要入境点的两侧：土耳其和希腊以及突尼斯和意大利。

克雷波：“欧盟的边界管制能力不断增强，但是对管制对象——尤其是非正常移民的人权保障却没有跟上。移民问题在欧盟主要被视作安全关切，这种现象必须被制止，因为它从根本上与立足于保护移民人权的精神相违背。要知道，移民作为人，与其他任何人一样享有同等的人权。”

克雷波指出，虽然偷运移民可构成犯罪，但非正常移民却不构成犯罪，因此，不应将其与安全问题和犯罪联系在一起。同时，欧盟委员会曾表示将停止使用非法移民一词，但至今欧盟委员会的一些政策文件中仍然频繁出现非法移民的字样。

在签订《申根协定》前，相对灵活的入境要求或具体的外来工人方案使非熟练工人能先到欧盟成员国寻求就业机会，然后酌情调整其行政地位。然而，目前申根制度要求多数非欧盟不熟练移民，特别是来自世界南方国家的移民，首先要获得进入欧盟寻找工作的签证。这就造成了非欧盟国家移民，特别是来自没有签证便利方案的发展中国家的移民，越来越难以亲自进入欧盟找工作。因此，越来越多的移民踏上危险的旅途。他们不仅要乘坐经不起风浪的船舶渡过地中海和大西洋，而且要冒着生命危险通过无定向的陆路。据估计，2011年有1500多人因试图非正常通过地中海边界丧失了生命。据记录，在1998年至2012年期间，有1万6000多人在非正常前往欧盟途中死亡，这一统计包括海上的死亡，还有其它各种情况造成的死亡，如卡车中的窒息、车祸、冻死、警察暴力、绝食、地雷，还有拘留中自杀。

克雷波：“在欧盟的机构和政策结构中，移民和边界管制被融入安全框架的程度越来越深，强调的是警察、防务和犯罪，而非基于人权的考虑。为充分保护移民人权所进行的投资远不及对安全措施的投资。警察和安全部门在欧盟边境管理局建立了在技术上先进的欧盟边界监控系统。与此同时，按照斯德哥尔摩方案，欧洲庇护支援处应当有人员派驻移民过境点，但我在访问中没有看到。比如在希腊，边境管理局在边界审查移民，确认他们的国籍以及决定是否驱回。但那里没有庇护支援处的存在，欧盟没有提供支持以便确认是否存在保护需求。”

尽管发生了金融危机，欧盟边界管理局的预算仍从2006年的1920万欧元稳步增加到2007年的将近4200万欧元，2010年更达到最高峰8700万欧元。新的欧盟边界监控系统将采用大量价格高昂的新技术，包括离岸探测器和卫星跟踪系统。欧洲联盟还将建立世界最大的生物统计资料库之一，其主要目的之一就是，发现超过签证期限逗留的人，同时防止非正常移民。

克雷波指出，欧盟委员会关于《欧洲联盟遣返法》的原提案规定最长拘留期为6个月，但最后被延长到在特殊情况下18个月；随后，意大利和希腊根据《遣返法》分别延长了它们的最长拘留期限。

克雷波：“尽管《遣返法》规定，在遣返准备程序中，拘留是在没有其它办法的情况下的最后选择，但是在我的访问和研究中发现，欧盟的移民管理当局把系统性的拘留当作是合法手段，尽管没有证据证明拘留能有效地震慑非正常移民。我在2011年向人权理事会提交的报告中就指出，在边界管制中使用拘留必须具备一些条件：必须根据相关的法律规定；必须是必要的、合理的；必须根据需要达成的目是适当的；而且只能拘留尽可能短的时间。但不论是欧盟作为一个整体，还是个别国家，都没有探索拘留之外的替代做法。我在访问中不断目睹不经充分程序就拘留人，或者不遵守相关的法律程序，而且还经常出现儿童被拘留的情况，这是绝不应该发生的。”

在欧盟对边界国家的支持下，拘留制度泛滥。例如，西西里最近就在欧盟资助和支持下建立了一座崭新的拘留中心，其建筑方式高度安全化且几乎军事化，生活条件非常差，被拘留者几乎没有可能享有最起码的人权，而且经常实行最长拘留期限。希腊也正在建设一系列新的拘留中心，目的是将收容能力扩大到1万个床位，部分资金由欧盟提供。土耳其也将由欧盟出资建立两个新的拘留中心。在2011年11月访问阿尔巴尼亚时，特别报告员克雷波看到一个崭新拘留中心，门口飘扬着一面巨大的欧盟旗帜，以示由欧盟出资建设。

克雷波：“在研究过程中，我还发现，确保欧盟的边界管制处于欧盟实际边界之外的趋势越来越明显，这可称之为边界管制的外部化，这实际上将责任转嫁给了移民的出发国和中转国，尤其是邻近国家。欧盟在第三国开展边界管制能力建设，力图将非正规移民阻拦在这些国家。例如土耳其与欧盟边境管理局2012年签署的合作备忘录。我并非反对欧盟帮助其他国家加强能力建设，但这种做法必须辅之以人权保障。这些国家到头来不但得负责自己的边境事务，实际上还成了欧盟的代理人。这些国家加起来有着非常长的陆地和海上边界。欧盟自己也承认问题非常庞大，尤其是希腊和意大利，他们不成比例地承担了重任，影响到了对人权的保障。”

克雷波指出，欧盟与第三国合作，特别是在北非和土耳其沿岸协助加强海岸警卫队的巡查和拦截能力等做法似乎是用来确保移民永远不能到达欧洲。许多这类办法本身并非没有道理，但在他对土耳其、希腊、突尼斯和意大利的访问中发现，没有适当制定人权和法律保障，这些办法的合理 性、合法性和正当性遭到了破坏。

克雷波同时强调，欧盟决不能回避处理非正常移民的拉动因素。

克雷波：“欧洲国家对于季节性劳动力、非熟练劳动力和易受剥削的劳动力的需求是移民问题背后的驱动力。移民前往欧洲是有原因的，他们来到这里因为能找到工作，欧洲国家有雇主需要这样的劳动力。农业、服务业、建筑业和家政行业对这些劳动力的需求很高，但却没有得到承认。打开更多的正规移民渠道，将低技能工人包括进来，反应欧盟真实的劳动力需求，将减少非正规的跨界行为和偷渡行为。”

克雷波指出，欧洲联盟必须优先制订特别是季节性农业工作等低熟练部门的有效工作签证方案。欧盟委员会自己也承认，开放欧盟入境法律渠道可能比惩罚措施效率更高、 成本更低，还将有助于减少非正常移民。

黄莉玲，联合国纽约总部报道。